II SA/Wr 522/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi C. B. i W. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ławy fundamentowej wybudowanej w miejscu rozebranej dobudówki do budynku oddala skargę. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania W. i C. B.oraz R. i T. Z., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie rozbiórki ławy fundamentowej wybudowanej w miejscu rozebranej dobudówki do budynku w [...]. W uzasadnieniu decyzji DWINB podano, że w konsekwencji wystąpienia K. W. z dnia 19 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania ławy fundamentowej wybudowanej w miejscu rozebranej dobudówki do budynku w [...]. W toku przeprowadzonego postępowania, m.in. na podstawie przeprowadzonych w dniu 4 grudnia 2012 r. oględzin budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...], PINB ustalił, że w roku 2009 W. i C. B. rozebrali murowaną dobudówkę na zapleczu budynku, a w miejscu rozebranej dobudówki wykonali bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ławy fundamentowe o wymiarach 1,98 x 4,34 m. pod przyszły ganek murowany. Jednak z uwagi na brak zgody współwłaściciela nieruchomości, tj. K. W. , budowa ganku została przerwana. W trakcie oględzin W. i C. B. wyjaśnili, że całkowicie zrezygnowali z budowy ganku. W następstwie tego ustalenia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r.: 1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w ław fundamentowych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki, na której zlokalizowane są przedmiotowe ławy fundamentowe, 3) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy ław fundamentowych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec nieprzedłożenia przez inwestorów w wyznaczonym terminie żądanych postanowieniem dokumentów decyzją nr [...] z dnia [...] r PINB nakazał im rozbiórkę ławy fundamentowej wybudowanej w miejscu rozebranej dobudówki do budynku. Odwołanie od tej decyzji złożyli W. i C. B. oraz R. i T. Z.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ rozpatrujący sprawę w II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem bowiem organu odwoławczego w rozstrzyganej sprawie nie może zapaść inna decyzja, niż ta która została podjęta przez PINB. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Realizacja obiektu budowlanego, jego rozbudowa, nadbudowa i odbudowa z naruszeniem dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 48 przywołanej ustawy. W rozstrzyganym przypadku bezsprzeczne jest, że realizacja przez inwestorów robót budowlanych polegających na wykonaniu ław fundamentowych o wymiarach 1,98 x 4,34 m była częścią zamierzenia inwestycyjnego jakim było wzniesienie przez nich nowej "dobudówki" do budynku mieszkalnego (jest to oczywiste chociażby wobec treści pisma inwestorów z dnia 31 lipca 2012 r. - strona nr 7 w aktach sprawy). Fakt, iż w chwili obecnej przedmiotowe ławy fundamentowe użytkowane są jako taras potwierdza tylko to, że wykonane roboty traktować należy jako rozbudowę obiektu ponieważ zmieniły one granicę obiektu i powiększyły go o dodatkową przestrzeń użytkową. Bezsprzeczne jest również to, że inwestorzy na przedmiotowe roboty budowlane nie uzyskali wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego konieczne było wdrożenie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji, określoną w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Jednym z etapów wskazanej legalizacji jest zobowiązanie inwestora przez organ nadzoru budowlanego, w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia określonych w przywołanym przepisie dokumentów. W przypadku niezastosowania się zobowiązanego do obowiązku nałożonego postanowieniem o którym mowa w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest, w myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy nie przedłożyli wymaganej dokumentacji w wyznaczonym postanowieniem PINB dnia [...] r. nr [...]. terminie. W takim stanie rzeczy jedynie przez prawo dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do argumentacji odwołania wyjaśniono, iż ustawodawca nie uzależnił procedury z art. 48 Prawa budowlanego (ani innych przewidzianych Prawem budowlanym trybów naprawczych), w żaden sposób, od takich okoliczności jak sytuacja rodzinna inwestora, czy też jego brak wiedzy na temat wymagań prawnych wiążących się z rozpoczęciem robót budowlanych. Nie mogły one mieć zatem wpływu na sposób załatwienia sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wystąpili W. B. i C. B.. W skardze zarzucono, że decyzja narusza przepisy postępowania, w sposób mający wpływ na wynik postępowania. Zdaniem skarżących organ naruszył art. 7, art. 77§1 oraz art. 80 kpa, ponieważ niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Naruszenie to polegało też na dowolnej ocenie dowodów, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że stworzona przez skarżących wylewka betonowa jest ławą fundamentową, a nie jedynie utwardzeniem gruntu, co skutkowało błędną kwalifikacją prawną i uznaniem, że do wykonania robót niezbędne było pozwolenie na budowę, podczas gdy w rzeczywistości konieczne było jedynie zgłoszenie. Dalej zarzucono naruszenie art. 86 kpa, polegające na nieprzesłuchaniu strony postępowania, pomimo, że istniały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na uzasadnienie skargi podano, że organ, nakazując rozbiórkę, uznał, iż roboty należało zaliczyć do tych, których wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego to pozwolenia skarżący nie uzyskali. Organ uznał za bezsprzeczne, że realizacja przez Inwestora robót budowlanych była częścią zamierzenia inwestycyjnego, jakim było wzniesienie przez nich nowej "dobudówki" do budynku mieszkalnego (zdaniem organu wynika to z pisma Skarżących z dnia 31 lipca 2012 r.). Uznał również, że nawet jeśli nie została ona ostatecznie dokończona, to również dotychczas wykonane roboty budowlane, które polegały na wykonaniu "ławy fundamentowej" wymagały pozwolenia na budowę. W ocenie strony skarżącej argumentacja organu jest sprzeczna z zasadami logicznego rozumowania. Organ z jednej strony uznaje, że zamierzeniem, na które powinno było zostać uzyskane pozwolenie budowlane jest dobudówka, nakazuje jednak rozebrać betonową wylewkę, która była ostatecznym efektem działań skarżących. Tymczasem już w momencie rozpoczęcia robót budowlanych skarżący porzucili zamiar budowania dobudówki. Ich zamiarem było jedynie wyrównanie terenu i jego utwardzenie w celu ułatwienia rodzicom opuszczania domu. Zamierzeniem nie było również budowanie tarasu, wbrew temu co twierdzi organ. Z punktu widzenia prawa budowlanego znaczenie mieć powinien jedynie efekt wykonanych działań, którym było utwardzenie zdewastowanego terenu po zburzonej dobudówce. Wnioski co do zamierzeń skarżących wypływają z pisma z dnia 31 lipca 2012 r.: "Po rozbiórce wyjście z budynku było nierówne (mam rodziców w starczym wieku, częściowo niesprawnych) i dlatego wylaliśmy fundamenty aby było bezpiecznie i równo; z wyjścia korzysta również P. W.. Cichym marzeniem było odtworzenie nowej dobudówki, ale na to już nie wyraził zgody sąsiad (...)" oraz z pisma z dnia 6 września 2012 r. "po rozmowie z sąsiadem, Pan K. W. wyraził słowną zgodę na rozbiórkę i postawienie nowej dobudówki, twierdząc również, że ta zagraża życiu (jest ponad 80-letnim mężczyzną). (...) Wszystko było w porządku do chwili odbudowy. Pan W. zaprzeczył, że wyraził zgodę i wtedy zaprzestaliśmy wykonywać robót, oprócz wykonania bezpiecznego wyjścia z budynku. Oświadczamy, że nie mamy zamiaru wykonywać żadnej dobudówki!". Zdaniem skarżących ustalenie celu wylewania betonu ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy konieczne było uzyskanie pozwolenia budowlanego, czy jedynie zgłoszenia. Organ tymczasem nie wyjaśnił w sposób dostateczny tej okoliczności. Skarżący, jak wynika z pism zaprzestali budowy dobudówki zanim zaczęli ją tworzyć. Wówczas podjęta została decyzja o wyrównaniu terenu przed domem przez jego utwardzenie, tak aby umożliwić bezpieczne opuszczanie domu niepełnosprawnym rodzicom. Zauważyć należy, że taka interpretacja zdarzeń jest spójna i logiczna. Rodzice skarżących mają po 86 i 84 lata i z trudem poruszają się przy pomocy balkonika oraz laski. W takiej sytuacji podjęcie działań polegających na ułatwieniu im wyjścia na powietrze przez utwardzenie i wyrównanie terenu przed domem było jak najbardziej celowe. Organ tymczasem pomimo nie do końca jasnego stanu faktycznego sprawy poprzestał na dowodach z pism przedłożonych w sprawie oraz oględzin. Naruszył tym samym przepis art. 86 kpa, nie wysłuchując stron na okoliczność zamierzonego celu wykonania prac. W ocenie skarżących tak błędnie ustalony stan faktyczny stał się podstawą do wydania decyzji o rozbiórce "ław fundamentowych", których istnienie organ stwierdził. Tymczasem zgodnie z prawem budowlanym nie każda ingerencja w grunt wymaga pozwolenia na budowę. Nawet jeśli uznać, że istniejąca wylewka betonowa służy obecnie jako taras, to nie sposób uznać, że budowa każdego tarasu wymaga pozwolenia na budowę. Taras naziemny o utwardzonej nawierzchni (a z takim mamy tutaj do czynienia) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, wystarczające jest zgłoszenie budowlane (art. 29 ust. 2 pkt 5; art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ponadto wskazać należy, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają norm, które określałyby pojęcie "utwardzenie gruntu". W literaturze i orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych których wykonanie powoduje zmniejszenie przepuszczalności gruntu. Utwardzeniem powierzchni gruntu będzie np.: ułożenie kostki brukowej, wyłożenie powierzchni gruntu płytami ażurowymi, czy też wykonanie płyty betonowej na gruncie. Prawo budowlane nie reguluje ponadto, w jakim celu wykonane utwardzenie powierzchni gruntu ma być wykorzystywane, a zatem - może być używane również jako taras (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 II OSK 99/2007 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r. II OSK 97/2012). W pismach wskazano, że po rozbiórce dobudówki wyjście z budynku było nierówne i poruszanie się po nim było niebezpieczne. Dokonano zatem wyrównania terenu i jego utwardzenia. Nie sposób przyjąć, że takie działania stanowią rozbudowę istniejącego obiektu. Jeśli zgodnie z przytoczonym orzecznictwem sądów administracyjnych wyłożenie płyt betonowych jest utwardzeniem terenu, to również zalanie betonem części podwórza powinno zostać za takie uznane. Jedynie na podstawie funkcji jaką spełnia doraźnie nie powinno się wysnuwać wniosków o zmianie parametrów użytkowych domu. Niezależnie od powyższego, nawet przy zakwalifikowaniu wykonanych robót jako "ławy fundamentowej" uznać należy, że samodzielnie nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ława fundamentowa jest bowiem zawsze elementem większej konstrukcji. Więc jeśli zamierzeniem było jedynie wykonanie ławy fundamentowej bez chęci dalszego rozbudowywania domu, to nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga również fakt, że organ w pierwszej kolejności powinien był wdrożyć procedurę legalizacyjną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych ma ona pierwszeństwo przed nakazem rozbiórki. Artykuł 51 Prawa budowlanego, który powinien był znaleźć w tej sytuacji zastosowanie, przy przyjęciu, że roboty wykonane przez skarżących stanowiły utrwalenie gruntu, stanowi, że organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin jego wykonania. Zatem nawet jeśli organ uznał, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej to powinien był wydać decyzję, która w większym stopniu uwzględnia słuszny interes strony. Nieuwzględnienie go, w sytuacji istnienia tzw. "uznania administracyjnego" uznać należy za naruszenie przepisu art. 7 kpa. Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na wniosek skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2014 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 października 2014 r. (sygn. akt II OZ 1006/14) oddalił zażalenie K. W. na wskazane postanowienie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 11 grudnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Pełnomocnik organu administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania K. W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia winna być okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, to jest organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń w sprawie. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Legalis 2012/el.). W ocenie sądu rozpoznającego skargę organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sprawie, co doprowadziło do trafnego zastosowania przepisów prawa materialnego, to jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), który przewiduje, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W myśl ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie zaś z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Zdaniem sądu, z akt administracyjnych, które zgromadziły organy, wynika, że skarżący dopuścili się samowolnego wykonania ław fundamentowych o wymiarach 1,98 m x 4,34 m. Tych ustaleń nie podważają także skarżący. Prawidłowo zatem organ powiatowy wdrożył procedurę legalizacji tego obiektu, zobowiązując skarżących do przedłożenia określonych dokumentów. Wobec nieprzedłożenia tychże dokumentów konieczne stało się wydanie decyzji o rozbiórce obiektu. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podzielił ocenę organów obu instancji, że na wykonanie opisanych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można bowiem rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wbrew mniemaniu strony skarżącej, opisanych robót budowlanych nie można było zakwalifikować do żadnej kategorii z tych, które wymienione są w art. 29 Prawa budowlanego. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że argumentacja zawarta w skardze nie jest spójna, gdyż w istocie autor skargi nie jest pewny, jakiego rodzaju obiekt budowlany wznieśli skarżący. Nie jest przekonujący argument, że skarżący "zaprzestali budowy dobudówki, zanim zaczęli ją tworzyć". Przeczą temu pisma skarżących kierowane do organu nadzoru budowlanego. Nie można także zgodzić się z autorem skargi, że w istocie zamierzeniem budowlanym skarżących było wzniesienie ławy fundamentowej. Tu znów, przeczą temu pisma skarżących kierowane do organu nadzoru budowlanego i ustalenia dokonane w trakcie oględzin. Zdaniem sądu, słusznie bowiem organy wywiodły, że opisane roboty budowlane nie były "utwardzeniem gruntu na działce budowlanej" (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). Bez wątpienia pozbawione logiki byłoby "utwardzenie gruntu" w formie "ław fundamentowych". Odwołując się do wzorca przeciętnego i racjonalnie myślącego człowieka, można stwierdzić, że człowiek taki nie dokonuje "utwardzenia gruntu" poprzez wybudowanie "ław fundamentowych", których wykonanie jest pracochłonne i kosztowniejsze niż utwardzenie gruntu przez np. wylanie betonu. W świetle tak niespójnej argumentacji podniesionej w skardze i wobec zgromadzonego przez organy wyczerpującego materiału dowodowego sąd stwierdził, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji zasługują na aprobatę. Nie powiodła się próba – podjęta w skardze – zakwestionowania logiki i trafności działań organów, ponieważ trudno post factum modyfikować zamiary, które legły u podstaw dokonanej samowoli budowlanej. Z tych względów przyjąć należało, co wynika niezbicie z akt administracyjnych, że prawidłowy był wniosek organów obu instancji, iż pierwotnym zamierzeniem skarżących było wzniesienie dobudówki do budynku mieszkalnego. W tym też celu wykonano sporne ławy fundamentowe. Następnie – na skutek sporu sąsiedzkiego – zakres inwestycji został ograniczony, gdyż inwestorzy musieli poniechać wzniesienia dobudówki i inwestycję przerwali/zakończyli na etapie owych ław fundamentowych. Wobec tego powiedzieć wypada, że Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów prawa, dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/05, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem organy obu instancji zbadały, jakie były zamiary inwestorów i na jakim etapie doszło do ujawnienia samowoli budowlanej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zakres prac, jakie powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 352/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy zgodzić się wypada, że gdy roboty budowlane stanowią składową większego zamierzenia inwestycyjnego, wymagającego pozwolenia na budowę, to w odniesieniu do nich zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie obowiązuje (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 109/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle poczynionych rozważań sąd stwierdził, że wybudowanie ław fundamentowych (jako element szerszego zamierzenia budowlanego) wymagało – w realiach niniejszej sprawy – uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. W konsekwencji samowola budowlana w tym zakresie otworzyła organowi nadzoru budowlanego możliwość wdrożenia procedury uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się jeszcze do argumentacji skarżących należałoby wskazać, że dla samowolnie wykonanych robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia, ustawodawca również przewidział procedurę legalizacji. Analiza przepisu art. 49b Prawa budowlanego w porównaniu do art. 48 tejże ustawy prowadzi do wniosku, że są do regulacje zbliżone, wręcz bliźniacze. W obu tych trybach kluczowa jest jednak inicjatywa samego inwestora, na którego organ nakłada obowiązki dostarczenia określonych dokumentów. W realiach rozpoznawanej sprawy inwestorzy nie podjęli się dostarczenia organowi wymaganych dokumentów, co – w ocenie sądu – stanowiło demonstrację braku woli legalizacji spornego obiektu (niezależnie, czy inwestorzy uważali, że wymagał on pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia). Dodać można przy tym, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje, że wykonane roboty budowlane mogą być użyteczne (ułatwiają wyjście z lokalu mieszkalnego), gdyż ta okoliczność nie oznacza, że ich wykonanie było legalne. Reasumując, sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego był wystarczający, a więc nie naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W skardze nie wskazano też, jakie niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy miałoby ujawnić przesłuchiwanie strony, a to oznacza, że zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. nie był uzasadniony. W tym stanie rzeczy sąd rozpoznający skargę stwierdził, że nie doszło w trakcie postępowania przed organem do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego stanowiącego postawę zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych przez organy akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki, które dawałyby sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.