II SA/Wr 526/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie NSA Halina Kremis WSA Andrzej Cisek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 27 czerwca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy L. Nr XXXII/198/2006 z dnia 26 maja 2006 r. w sprawie zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy L. postanawia odrzucić skargę. W dniu 16 sierpnia 2006 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga podpisana przez Przewodniczącego Rady Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 27 czerwca 2006 r. Nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy L. nr XXXII/198/2006 z dnia 26 maja 2006 r. w sprawie zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy L. Pismem z dnia 28 września 2006 r. Sąd zwrócił się do Wojewody D. o nadesłanie uchwały Rady Gminy L. o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 27 czerwca 2006 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 4 października 2006 r., Wojewoda D. poinformował, że do dnia 4 października 2006 r. nie otrzymał uchwały Rady Gminy L. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 27 czerwca 2006 r. Nr [...]. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2006 r. wzywano stronę skarżącą dwukrotnie, pismami z dnia 23 października i 17 listopada 2006 r., do nadesłania uchwały Rady Gminy L. o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W dniu 23 listopada 2006 r. wpłynęło do Sądu pismo, w którym Rada Gminy L. poinformowała, że nie podejmowała uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z dnia 27 czerwca 2006 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), regulującej szczególny tryb wnoszenia skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym m.in. rozstrzygnięcia nadzorcze podejmowane na podstawie art. 91 ust. 1 tej ustawy o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W ust. 3 art. 98 ustawy o samorządzie gminnym określono natomiast komu przysługuje legitymacja do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Uprawniona do złożenia takiej skargi jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym w orzecznictwie, w tym również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, skoro według art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu gminy, to powinna być ona podjęta w tym samym terminie. Ewentualne wniesienie skargi przez gminę na rozstrzygnięcie organu nadzoru może być uzupełnione przez późniejsze podjęcie uchwały przez organ gminy w tym przedmiocie tylko w przypadku, jeżeli nastąpiło to w 30-dniowym terminie do wniesienia skargi, a uchwała została przesłana sądowi administracyjnemu w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych skargi (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1499/98, publ. OwSS 1999/4/116). W razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego bez podjęcia przez właściwy organ gminy uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, sąd administracyjny wyznacza termin do złożenia tej uchwały (zob. wyrok 7 sędziów SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, publ. OSNC 1992/7-8/119; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3040/93, publ. OwSS 1997/2/51). Również Sąd Najwyższy (zob. postanowienie z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, publ. OSNP 1994/12/186) wypowiadając się w kwestii dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, przewidzianej w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, stwierdził wprawdzie, iż nie może być taka skarga odrzucona przez sąd administracyjny tylko z tego względu, że do dnia jej wniesienia nie została podjęta uchwała organów gminy, stanowiąca podstawę tej skargi, jednakże zawarty w powołanym wyżej przepisie ustawy o samorządzie terytorialnym zwrot, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy, należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozpoznania skargi przez sąd administracyjny musi być uchwała organu gminy, która może być przedłożona sądowi aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. W konkluzji Sąd Najwyższy przyjął, że nieprzedłożenie uchwały organu gminy w dniu wniesienia skargi, nie upoważnia sądu administracyjnego do jej odrzucenia. Przyjmując za trafne zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego dnia 27 lutego 1992 r. (sygn. akt III AZP 8/91), że czynność organu gminy polegająca na podjęciu uchwały o wniesieniu skargi, ma wyłącznie odniesienie wewnętrzne, Sąd Najwyższy w pełni podzielił również pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r. (sygn. akt III ARN 41/94, publ. OSNAPiUS 1994 nr 6 poz. 92), zgodnie z którym daty podjęcia tej uchwały nie można traktować jako ewentualnej samoistnej przestanki wykluczającej w ogóle prawo do skargi, bowiem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wiąże prawo gminy do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wyłącznie z faktem podjęcia takiej uchwały, a nie z datą, w jakiej została ona podjęta. Zatem warunek określony w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym należy uznać za spełniony nie tylko wtedy, gdy uchwała została podjęta przed wniesieniem skargi, ale także wtedy, gdy podjęta została wprawdzie po wniesieniu skargi, lecz przed upływem 30-dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i przesłana została sądowi administracyjnemu w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych skargi (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1991 r., sygn. akt SA/Wr 673/91, publ. OSP 1992/11/234). Niedołączenie uchwały rady gminy do skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego nie jest brakiem formalnym pisma ani inną przyczyną jej niedopuszczalności, która uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu oraz nie stanowi podstawy do odrzucenia a limine skargi bez wyznaczenia terminu do złożenia tej uchwały (zob. postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt III ARN 43/94, publ. OSNP 1994/12/185). Uwzględniając powyższe, Sąd rozpatrując niniejszą sprawę podzielił również pogląd, iż uchwała rady gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, jako podstawa materialnoprawna skargi, może być przedłożona w postępowaniu sądowo-administracyjnym do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi (zob. postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, publ. OSNP 1994/9/138). Ponieważ uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 27 czerwca 2006 r. Nr [...] Rada Gminy L. nie przedłożyła, skarga przez nią wniesiona do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Należy również zaznaczyć, iż skoro przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tworzą konstrukcję nadzoru opartą na kontroli legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 tejże ustawy organizuje pracę rady. Przewodniczący rady staje się sui generis pełnomocnikiem tego organu w sytuacji, gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04, publ. LEX nr 158997). Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie bowiem skarga została wniesiona przez Przewodniczącego Rady Gminy L. Jednakże wniesienie skargi przez przewodniczącego rady gminy w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym nie dowodzi samo przez się, że działa on w granicach upoważnienia wynikającego z uchwały rady gminy. Do czasu złożenia uchwały rady gminy w sprawie wniesienia skargi na konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze można domniemywać, że przewodniczący działa zgodnie z wolą rady, brak jednak takiej uchwały domniemanie to obala (zob. postanowienie NSA z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt SA/Łd 1316/94, publ. ONSA 1995/3/128). Jeżeli osoba upoważniona z mocy ustawy do reprezentowania gminy (art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) wystąpi w terminie do sądu administracyjnego ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (art. 98 ust. 1 tej ustawy), nie mając do tego umocowania w postaci uchwały właściwego organu gminy (art. 98 ust. 3 ustawy), sąd wzywa tę osobę do przedstawienia w wyznaczonym terminie zatwierdzenia tej czynności przez właściwy organ gminy. Odrzucenie skargi może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez sąd. Organem właściwym w rozumieniu art. 98 ust. 3 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym do udzielenia pełnomocnictwa do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest ten organ gminy, którego uchwały dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 1991 r., sygn. akt I SA 139/91, publ. ONSA 1991/3-4/54). Skoro strona skarżąca, mimo wezwania Sądu nie przedłożyła w wyznaczonym terminie uchwały rady w przedmiocie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego, to wniesiona skarga, jako wadliwa, podlega odrzuceniu (zob. postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 279/01, publ. OwSS 2001/4/124). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Rada Gminy L. nie podjęła uchwały w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z dnia 27 czerwca 2006 r. Nr [...]. Powyższe czyni skargę wniesioną w niniejszej sprawie niedopuszczalną i jako taką Sąd obowiązany był na podstawie art. 58 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - odrzucić. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.