II SA/Wr 527/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 21 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku W. sp. z o.o. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg W. sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie robót budowlanych związanych z budową bezdotykowej myjni samochodowej oraz stacji kontroli pojazdów postanawia: oddalić wniosek. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – po rozpatrzeniu odwołania W. sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., nr [...], nakazującą odwołującej się spółce rozbiórkę rozpoczętej budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazała sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powyższą decyzję organu drugiej instancji zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka W.. W skardze, obok zarzutów kwestionujących legalność zaskarżonej decyzji, skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W powołanej na poparcie tego wniosku argumentacji skarżąca strona podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do nieodwracalnych skutków, które nastąpią jeszcze przed poddaniem zaskarżonych aktów sądowej kontroli. Według spółki, w sprawie pominięto argumenty odnoszące się do charakteru prawnego wykonanego elementu, jak też do właściwej interpretacji przepisów prawa budowlanego w aspekcie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wykonanie skarżonych decyzji doprowadzi do znacznej szkody w majątku spółki, ponieważ tok prowadzonego postępowania administracyjnego wskazuje w sposób jednoznaczny, że organy w sposób bezzasadny uznają przedmiotowy element jako samowolę budowlaną nakazując jej rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 cytowanego przepisu sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W doktrynie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia tego typu ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- komentarz, LexisNexis, W-wa 2004, str. 122). W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja. Zaskarżona decyzja organu drugiej instancji ma bowiem charakter kasacyjny, co oznacza, że na jej mocy ani nie zostają przyznane uprawnienia, ani też nie nałożono jakiekolwiek obowiązku na adresata tego rodzaju decyzji (w tym zwłaszcza nie nakazano rozbiórki rozpoczętej budowy bezdotykowej myjni samochodowej). W wyniku decyzji kasacyjnej obowiązek prawny powstaje jedynie po stronie organu administracji publicznej, który winien wydać ponowne rozstrzygnięcie w sprawie. Taka sytuacja strony postępowania administracyjnego nie może prowadzić do powstania negatywnych dla niej następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do których nawiązuje art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponownie wydane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji będzie bowiem podlegało osobnemu trybowi odwoławczemu, w tym możliwości skierowania skargi do sądu. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym akt administracyjny kasacyjny, jako mający charakter czysto procesowy, co do zasady nie podlega wstrzymaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2011r., sygn. akt II OZ 3/11). Z tych też powodów należało uznać za pozbawione prawnego znaczenia obawy skarżącej spółki co do przyszłego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego podnieść wypada, że udzielając ochrony tymczasowej, Sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi. Zarzucana przez skarżącą spółkę niezgodność decyzji z prawem - w zakresie oceny prawnej wykonanego elementu oraz właściwej interpretacji przepisów prawa budowlanego w aspekcie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, która będzie przedmiotem oceny Sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a. to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2004 r., sygn. akt FZ 163/04; postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wydanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Okoliczności podnoszone przez skarżącą spółkę polegające na tym, że tok prowadzonego postępowania administracyjnego wskazuje w sposób jednoznaczny, że organy w sposób bezzasadny uznają przedmiotowy element jako samowolę budowlaną - nakazując jego rozbiórkę, nie stanowią przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. Sąd podkreśla, że rozpatrywanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie stanowi w żaden sposób kontroli prawidłowości tej decyzji (a tym bardziej przyszłego rozstrzygnięcia), stąd wypowiedź w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest zależna od analizowania prawdopodobieństwa pozostania decyzji w obrocie prawnym. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.