II SA/Wr 527/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych związanych z budową bezdotykowej myjni samochodowej oraz stacji kontroli pojazdów oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. sp. z o.o. z/s w Z. jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...]. Orzeczeniem tym organ, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 23) - dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 19 lutego 2016r., nr [...] nakazującej A. sp. z o.o. rozbiórkę rozpoczętej budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej bezdotykową myjnię samochodową - płyta fundamentowa żelbetowa - na działkach nr [...], [...], [...] (obr. [...], AM-2) miasto Z., oraz uprzątnięcie i przywrócenie terenu budowy do stanu przed budową, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji DWINB, przedstawiając przebieg postępowania, wskazał, że w dniu 9 października 2015 r. Starosta Z. przekazał PINB w Z. wniosek A. Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę bezdotykowej myjni samochodowej oraz stacji kontroli pojazdów do 3,5 tony wraz z budową infrastruktury: przyłącza elektroenergetycznego WLZ, przyłącza wodnego, przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przyłącza instalacji gazowej wraz z montażem zbiornika wolnostojącego na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] (obr. [...], AM-2) miasto Z.. Powodem przekazania wniosku była informacja właściciela sąsiedniej nieruchomości, że wyżej wymieniona budowa jest w trakcie realizacji. PINB pismem z dnia 12 października 2015r. poinformował inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie rozpoczętej budowy bezdotykowej myjni samochodowej oraz stacji kontroli pojazdów do 3,5 tony wraz z budową infrastruktury: przyłącza elektroenergetycznego WLZ, przyłącza wodnego, przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przyłącza instalacji gazowej wraz z montażem zbiornika wolnostojącego na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] (obr. [...], AM-2) w Z.. Następnie organ I instancji przeprowadził w dniu 15 października 2015 r. oględziny, podczas których stwierdził wykonanie prac ziemnych polegających na niwelacji terenu oraz wytyczeniu geodezyjnym obiektów. Na placu został złożony humus, żwir oraz piasek. Została wylana płyta betonowa pod wiatę myjni która została uzbrojona - zostały wypuszczone przyłącza. Na terenie znajduje się również zbiornik gazu na płycie betonowej który podczas kontroli nie był podłączony. Wobec dokonanych ustaleń, postanowieniem z dnia 19 października 2015r., nr [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2016r. poz. 290) - dalej: u.p.b., PINB wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec uznania, że opisana wyżej dokumentacja znajduje się w aktach sprawy (została przekazana przez Starostwo Powiatowe w Z.), PINB postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b. nakazał inwestorowi uzupełnienie braków. Rozpatrując wniosek skarżącej spółki, postanowieniem z dnia 23 listopada 2015 r., nr [...] PINB odmówił inwestorowi zawieszenia postępowania. Następnie DWINB, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2016 r., nr [...] r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia inwestora na ww. postanowienie organu powiatowego. W związku z wnioskiem strony skarżącej w dniu 3 lutego 2016r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną w terenie, w trakcie której przesłuchał świadków wskazanych przez stronę. Pismem z dnia 3 lutego 2016 r. Starosta Z. zwrócił się z prośbą do PINB w Z. o zwrot wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wraz z załącznikami, projektami, celem jego ponownego rozpatrzenia. Przy piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. PINB przekazał zwrócił wniosek do właściwego organu. Decyzją z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...] PINB nakazał A. sp. z o.o. rozbiórkę rozpoczętej budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej bezdotykową myjnię samochodową – płyta fundamentowa żelbetowa - na działkach nr [...], [...], [...] (obr. [...], AM-2) miasto Z., oraz uprzątnięcie i przywrócenie terenu budowy do stanu przed budową. Powodem wydania zaskarżonej decyzji był brak uzupełnienia przedłożonych przez inwestora projektów budowlanych o podpisy osób sprawdzających projekty budowlane posiadających uprawnienia budowlane w zakresie instalacji elektrycznej i sanitarnej oraz nieujednolicenie tych projektów. Obowiązek taki PINB nałożył postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r., nr [...]. DWINB wskazał, że pismem z dnia 19 lutego 2016 r. A. Sp. z o.o. złożyła w trybie art. 111 § 1 k.p.a. wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia 19 lutego 2016r. przez zamieszczenie w tej decyzji rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odnośnie budowy w zakresie stacji kontroli pojazdów do 3,5 tony wraz z budową infrastruktury: przyłącza elektroenergetycznego WLZ, przyłącza wodnego, przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przyłącza instalacji gazowej wraz z montażem zbiornika wolnostojącego w zakresie odnoszącym się do stacji kontroli pojazdów do 3,5 tony. Z kolei w dniu 24 lutego 2016 r. do PINB wpłynęło wniesione osobiście odwołanie z dnia 19 lutego 2016 r. od decyzji tego organu z dnia 19 lutego 2016r. Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. PINB przekazał DWINB ww. pisma, wskazując, że wniosek o uzupełnienie decyzji potraktował również jako odwołanie. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2016 r., nr [...] DWINB stwierdził niedopuszczalność odwołania w związku ze złożeniem odwołania przed wymaganym terminem. Termin do złożenia odwołania biegnie od doręczenia postanowienia w przedmiocie wniosku o uzupełnienie decyzji. Natomiast postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr [...] PINB odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia 19 lutego 2016 r. Od tej decyzji pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. odwołała się A. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca się spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 j.t.) "zwana dalej jako uodo" w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 uodo w zw. z art. 7 pkt 2 uodo w zw. z art. 27 ust. 1 uodo w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie niezwłocznego zwrotu dokumentacji otrzymanej od Starosty Z., mimo iż treść tych dokumentów zawierała dane osobowego (m.in. decyzję administracyjną Z. G. o wpisie na listę samorządu zawodowego) oraz inne dane personalne, a zatem doszło do nieuprawnionego przetwarzania danych osobowych; - art. 48 ust. 1 i 2 u.p.b. przez wstrzymanie na mocy postanowienia nr [...] z dnia 19.10.2015r. robót budowlanych co do całości zamierzenia budowlanego, mimo braku jakichkolwiek podejrzeń odnoszących się do niezależnego obiektu od myjni bezdotykowej tj. stacji kontroli pojazdów do 3,5 tony, w stosunku do którego to obiektu nie zostały podjęte jakiekolwiek działania (w miejscu gdzie ma powstać stacja kontroli pojazdów rosła i nadal rośnie trawa); - art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 4 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działania podjęte przez skarżącego na spornych działkach wyczerpują znamiona samowoli budowlanej, mimo iż czynności związane z wzniesieniem dwóch wiat, każda o powierzchni nieprzekraczającej 50mz stanowią działania związane z prawem do zabudowy, które nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego na płaszczyźnie związanej z koniecznością uzyskania pozwolenia czy nawet obowiązku dokonania zgłoszenia, - art. 3 pkt 9 w zw. z pkt 1 u.p.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że urządzenie infrastruktury technicznej, które nie jest związane obiektem budowlanym wyczerpuje znamiona urządzeń budowlanych, mimo iż faktycznie jest to element, który pozostaje poza zakresem reglamentacji prawa budowlanego, - art. 48 ust. 3, 4 i 5 u.p.b. w zw. z art. 49 ust. 1 i 4 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do procedury legalizacyjnej, przez zobowiązania do złożenia dokumentów (warunkujących wszczęcie takiej procedury), które znajdowały się w posiadaniu organu I instancji, a zatem skarżący nie miał możliwości wykonania tego obowiązku, - art. 48 ust. 1 u.p.b., przez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki płyty żelbetowej oraz uprzątnięcie terenu, mimo iż przepis ten nie dopuszcza nakazania usunięcia tego obiektu (niesprawnego funkcjonalnie) z terenu budowy, - art. 48 ust. 1 u.p.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nakazuje każdorazowo rozbiórkę i usunięcie elementów (w przypadku stwierdzenia samowoli) z placu budowy, mimo iż wykładnia systemowa oraz celowościowa wskazuje, że dyspozycję oraz sankcję wynikającą z tego przepisu wyczerpuje również działanie związane z pozbawieniem cech funkcjonalnych obiektu, - art. 41 ust. 1 i 2 u.p.b. w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonanie jakichkolwiek działań na placu budowy stanowi rozpoczęcie robót, mimo iż prawidłowo przeprowadzona wykładnia wskazuje, że tylko wykonanie prac w ujęciu normatywnym połączone z zamiarem przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego może być uznane za rozpoczęcie robót budowlanych oraz w konsekwencji za samowolę budowlaną, - art. 41 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie z dnia 21 lutego 1995 r. (Dz.U. Nr 25, poz. 133) w zw. z art. 140 k.c. w zw. z 336 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działania skarżącego polegające na usytuowaniu w sposób dowolny na przedmiotowej działce kilku kołków drewnianych stanowi wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, mimo iż działania te (wykonane samodzielnie przez skarżącego, a nie uprawnionego geodetę) stanowią jedynie wyraz realizacji uprawnień wynikających z posiadania, które znajdują się poza reglamentacją prawa budowlanego; - art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działania skarżącego mieszczą się w zakresie niwelacji terenu (w aspekcie normatywnym) oraz przez przyjęcie że gromadzenie materiałów budowlanych na terenie budowy stanowi rozpoczęcie robót, mimo iż faktycznie skarżący nie wykonał żadnych prac, które wskazywałyby na wykonanie niwelacji terenu i w konsekwencji przystąpienie do realizacji zamierzenia budowlanego, a nadto przez zaniechanie zbadania zamiaru przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego. Ponadto odwołująca się spółka sformułowała zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a to: - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. przez czynienie ustaleń faktycznych w oparciu o subiektywne i dowolne przekonania organu z pominięciem aspektu normatywnego, w szczególności w zakresie stwierdzenia rozpoczęcia robót budowlanych w oderwaniu od treści art. 41 ust. 2 u.p.b.; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez dowolną i subiektywną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie: zaniechania dokonania oceny zeznań świadków J.C. i J. C., zaniechania dokonania oceny dowodu z opinii biegłego Z. G. oraz biegłego A. C., zaniechanie dokonania oceny zeznań biegłego Z. G., zaniechania dokonania oceny nagrania znajdującego się na płycie CD obrazującego proces powstawania myjni bezdotykowej a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia jedynie na części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na domniemaniach i przypuszczeniach, a nadto przez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności przez zaniechanie dokonania zgromadzonych w sprawie dowodów; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 i 2 k.p.a. przez pominięcie wniosku dowodowego strony o przesłuchanie biegłego A. C.; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę dowodu z dokumentu urzędowego - do indywidualnej Ministra Finansów, w szczególności przez pominięcie domniemań prawnych związanych z oceną tego dowodu, - art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez zobowiązanie skarżącego na mocy postanowienia nr [...] obowiązku przedłożenia dokumentów, które były w posiadaniu organu (skarżący nie miał realnej możliwości wykonania tego obowiązku) w odległym terminie 60 dni, a w konsekwencji przez przewlekłe prowadzenia postępowania, które powodowało (i powoduje nadal) po stronie skarżącego ogromne straty, - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez błędne pouczenie skarżącego o prawie zażalenia na postanowienie nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, co skutkowało wniesieniem zażalenia przez skarżącego (zastosowanie się do pouczenia organu), a w konsekwencji dalszym przedłużeniem postępowania w sprawie, - art. 111 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez odmowę uzupełnienia decyzji z dnia 19 lutego 2016r. przez zamieszczenie w tej decyzji rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w części dotyczącej budowy stacji kontroli pojazdów na przedmiotowych działkach, mimo iż zakres postępowania wyznaczony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a następnie postanowienie nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w całości wskazywał jednoznacznie, że w tym zakresie postępowanie winno zostać umorzone. Oceniając prawidłowość podejmowanych prze organ I instancji czynności procesowych, DWINB uznał, że naruszają one przepisy ustawy Prawo budowlane. DWINB zwrócił uwagę, że powodem wydania zaskarżonej decyzji było nieuzupełnienie przedłożonych przez inwestora projektów budowlanych o podpisy osób sprawdzających projekty budowlane posiadających uprawnienia budowlane w zakresie instalacji elektrycznej i sanitarnej oraz nieujednolicenie tych projektów. Obowiązek ten został nałożony na spółkę postanowieniem z dnia 6 listopada 2015r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b. Organ II instancji zauważył jednak, że postanowienie nr [...] zostało poprzedzone postanowieniem organu I instancji z dnia 19 października 2015 r., nr [...]. Tym ostatnim postanowieniem, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. został nałożony na inwestora obowiązek wstrzymania opisanych wyżej robót budowlanych oraz obowiązek wskazanych powyżej dokumentów. Następnie PINB stwierdził, że posiada żądaną od inwestora dokumentację, przekazaną mu przez Starostę Z. pismem z dnia 9 października 2015 r. wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami. Oceniając takie sposób procedowania przez organ I instancji, DWINB uznał, że jest ono błędne. W tym zakresie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 48 ust. 5 u.p.b. przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót, jeżeli budowa nie została zakończona. W ocenie DWINB, dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 2 września 2015 r. do Starosty Z. nie można traktować jako wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 19 października 2015 r., nr [...]. Stwierdzono, że jest to dokumentacja przedłożona do odrębnego organu, która wszczęła postępowania w innym trybie administracyjnym. Stanowi ona część akt administracyjnych Starosty Powiatu Z.. Dlatego też, bez wyraźnego wniosku inwestora o potraktowanie tej dokumentacji jako stanowiącej wypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem w trybie art. 48 ust. 3 u.p.b., a nie dokumentacji stanowiącej załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę, nieuprawnione było uznanie jej za podstawę legalizacji samowoli budowlanej. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że przy piśmie z dnia 9 lutego 2016r. PINB zwrócił tą dokumentację do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. w związku z decyzją Wojewody D. z dnia 14 stycznia 2016 r., nr [...] uchylającą decyzję Starosty Z. z dnia 30 października 2015r. umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezdotykowej myjni samochodowej oraz stacji kontroli pojazdów do 3,5 tony wraz z budową infrastruktury. Wojewoda wskazał w swojej decyzji, że Starosta Z. powinien zwrócić się do PINB o zwrot wniosku wraz z załącznikami celem rozpatrzenia sprawy. Pomijając już fakt, że PINB nie powinien uznawać dokumentacji przekazanej przez Starostę, w tym złożonych projektów budowlanych, jako wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 30 października 2015r., nr [...], DWINB stwierdził, że w aktach sprawy brak jest zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dołączona do akt kopia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia 30 września 2014 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia [...] 2014r. poz. [...]) nie stanowi zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. DWINB wskazał, że zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie przez właściwy organ określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczeniem, o którym mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. jest stwierdzenie właściwego organu, że dana zabudowa nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi wyciąg norm prawnych regulujących zabudowę na terenie, na którym usytuowana jest dana nieruchomość gruntowa i nie zawiera potwierdzenia stosownego organu legalności określonej zabudowy tej nieruchomości. W świetle zreferowanych przepisów, DWINB uznał, że inwestor nie przedłożył określonej w postanowieniu nr [...] dokumentacji. Jednocześnie DWINB stwierdził, że wpływ na to mogła mieć treść postanowienia z dnia 6 listopada 2015 r., nr [...], którym organ ten wezwał do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. W tej sytuacji zaskarżona decyzja podlega uchyleniu a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Poza stwierdzeniem przedwczesnego orzekania przez organ I instancji co do możliwości legalizacji inwestycji, DWINB stwierdził, że na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b., który PINB zastosował, nakazuje się rozbiórkę całej zrealizowanej do tej pory samowolnie inwestycji budowlanej. PINB orzekł rozbiórkę płyty fundamentowej pod wiatę myjni pomimo, że stwierdził także istnienie zbiornika gazu na płycie betonowej. Zakres postępowania dotyczy także montażu zbiornika wolnostojącego na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...]. Jak wynika z kopii projektu budowlanego w aktach sprawy zbiornik na gaz płynny jest elementem inwestycji. W ocenie organu II instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego organ I instancji stosując art. 48 ust. 1 u.p.b. pominął zbiornik na gaz. Nie ma to jednak znaczenia wobec konieczności ponownego umożliwienia inwestorowi przedłożenia dokumentacji zgodnie z postanowieniem z dnia 19 października 2015 r., nr [...]. Według organu II instancji, PINB powinien na nowo określić termin wykonania obowiązku. Ponadto DWINB wskazał, że nie stwierdził nieprawidłowości w działaniu PINB co do zastosowanej procedury legalizacyjnej. Podał, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ wszczyna postępowania na podstawie art. 48 u.p.b. Zebrany materiał dowodowy - wniosek o pozwolenie na budowę, projekt budowlany oraz protokół z oględzin z dnia 15 października 2015 r. wskazuje na rozpoczęcie budowy bezdotykowej myjni samochodowej oraz stacji kontroli pojazdów, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą rozpoczęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wszczęcia postępowania po stwierdzeniu rozpoczęcia samowolnej budowy, przy czym ewentualny nakaz rozbiórki dotyczy już wykonanych elementów obiektu budowlanego nawet jeżeli nie stanowią one jeszcze całości techniczno-użytkowej. Podano również, że nakazem rozbiórki mogą być objęte np. tylko fundamenty obiektu budowlanego jeżeli reszta obiektu nie powstała bądź urządzenia budowlane związane z obiektem. Wskazał, że interpretacja indywidualna Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2014 r. nie ma znaczenia przy ocenie czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Interpretacje indywidualne są wydawane w sprawach stosowania przepisów prawa podatkowego w konkretnych sytuacjach faktycznych, natomiast do oceny wystąpienia samowoli budowlanej powołane są organy nadzoru budowlanego. W skardze do Sądu na ostateczną decyzję DWINB, A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Spółka wskazała na naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 48 ust. 1 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie ustalenia w sposób jednoznaczny charakteru zarzuconych skarżącej prac i ich kwalifikacji prawnej, mimo iż to charakter prawny rzeczywiście wykonanych prac determinuje możliwość zakwalifikowania ich jako samowoli budowlanej; - art. 48 ust. 1 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że o istnieniu samowoli budowlanej decyduje treść projektu budowlanego, a nie rzeczywiście wykonane prace; - art. 48 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 i 9 u.p.b. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rzeczywiście wykonane przez skarżącą na przedmiotowej nieruchomości stanowią samowolę budowlaną, mimo iż faktycznie są one poza reglamentacją przepisów prawa budowlanego; - art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 4 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działania podjęte przez skarżącego na spornych działkach wyczerpują znamiona samowoli budowlanej, mimo iż czynności związane z wzniesieniem dwóch wiat, każda o powierzchni nieprzekraczającej 50m2 stanowią działania związane z prawem do zabudowy, które nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego na płaszczyźnie związanej z koniecznością uzyskania pozwolenia czy nawet obowiązku dokonania zgłoszenia, - art. 41 ust. 1 i 2 u.p.b. w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonanie jakichkolwiek działań na placu budowy stanowi rozpoczęcie robót, mimo iż prawidłowo przeprowadzona wykładnia wskazuje, że tylko wykonanie prac w ujęciu normatywnym połączone z zamiarem przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego może być uznane za rozpoczęcie robót budowlanych oraz w konsekwencji za samowolę budowlaną, - art. 41 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie z dnia 21 lutego 1995 r. (Dz.U. Nr 25, poz. 133) w zw. z art. 140 k.c. w zw. z 336 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działania skarżącej polegające na usytuowaniu w sposób dowolny na przedmiotowej działce kilku kołków drewnianych stanowi wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, mimo iż działania te (wykonane samodzielnie przez skarżącą, a nie uprawnionego geodetę) stanowią jedynie wyraz realizacji uprawnień wynikających z posiadania, które znajdują się poza reglamentacją prawa budowlanego; - art. 48 ust. 1 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki płyty żelbetowej oraz uprzątnięcie terenu, mimo iż przepis ten nie dopuszcza nakazania usunięcia tego obiektu (niesprawnego funkcjonalnie) z terenu budowy; - art. 48 ust. 1 u.p.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nakazuje każdorazowo rozbiórkę i usunięcie elementów (w przypadku stwierdzenia samowoli) z placu budowy, mimo iż wykładnia systemowa oraz celowościowa wskazuje, że dyspozycję oraz sankcję wynikającą z tego przepisu wyczerpuje również działanie związane z pozbawieniem cech funkcjonalnych obiektu; - art. 48 ust. 1 i 2 u.p.b. przez wstrzymanie na mocy postanowienia nr [...] robót budowlanych co do całości zamierzenia budowlanego, mimo braku jakichkolwiek podejrzeń odnoszących się do niezależnego obiektu od myjni bezdotykowej tj. stacji kontroli pojazdów do 3,5 tony, w stosunku do którego to obiektu nie zostały podjęte jakiekolwiek działania (w miejscu gdzie ma powstać stacja kontroli pojazdów rosła i nadal rośnie trawa). Ponadto zarzucono organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a to: - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów i wniosków podniesionych w odwołaniu przez skarżącą, a w konsekwencji przez pozbawienie skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez zaniechanie odniesienia się przez organ do odwołania w zakresie zaskarżonego postanowienia PINB odmawiającego uzupełnienia decyzji tego organu; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez dowolną i subiektywną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie: zaniechania dokonania oceny zeznań świadków J. C. i J. C., zaniechania dokonania oceny dowodu z opinii Z. G. oraz opinii A. C., zaniechanie dokonania oceny zeznań Z. G., zaniechania dokonania oceny nagrania znajdującego się na płycie CD obrazującego proces powstawania myjni bezdotykowej a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia jedynie na części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na domniemaniach i przypuszczeniach, a nadto przez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonych decyzji, w szczególności przez zaniechanie dokonania zgromadzonych w sprawie dowodów; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez pominięcie wniosku dowodowego strony o przesłuchanie A. C.; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę dowodu z dokumentu urzędowego – interpretacji indywidualnej z dnia 22 kwietnia 2014r. w szczególności przez pominięcie domniemań prawnych związanych z oceną tego dowodu; - art. 6 k.p.a. przez nie zastosowanie w niniejszym postępowaniu przepisów prawnych, które obowiązywały w dniu orzekania przez organy, w szczególności przez pominięcie nowelizacji przepisów ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r.; W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła rozbudowaną argumentacje na poparcie stawianych organom nadzoru budowlanego zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie przygotowawczym z dnia 18 sierpnia 2016 r. skarżąca spółka wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z: 1) ekspertyzy biegłego dotyczącej przedmiotowej sprawy, albowiem przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje przedłużenia postępowania; 2) protokołu rozprawy z dnia 16 sierpnia 2016 r., która odbyła się przed Sądem Rejonowym w Z. - sygn. akt [...] dotyczącej przedmiotowej sprawy, albowiem przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje przedłużenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji decyzja administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powołanego wyżej kryterium wykazała, że nie narusza ona obowiązujących przepisów w takim zakresie aby miało to wpływ na wynik sprawy. Wobec braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego w oparciu o przedstawione wyżej podstawy, skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie wywodów uzasadniających powyższe stanowisko odnotować należy, że przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) uchylająca do ponownego rozpatrzenia, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) nakazującą rozbiórkę rozpoczętej budowy, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, bezdotykowej myjni samochodowej - płyty fundamentowej żelbetowej. Zaskarżona decyzja podjęta została przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który zawiera podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. W ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozstrzyga, czy organ odwoławczy powinien wydać merytoryczne orzeczenie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co z kolei uzasadniało podjęcie orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest typowym rozstrzygnięciem procesowym. Nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art.138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art.138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Przesłanką dla zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy: 1/ naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji; 2/uznanie, że na skutek naruszenia tych przepisów konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyjaśnić przy tym należy, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12, LEX nr 1575600). W przeciwieństwie do decyzji określonych w art. 138 § 1 k.p.a. (który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania) organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 roku, III ZP 5/96 - OSNAPiUS 1997, Nr 15, poz. 262). Możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1166/13). Organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też zbadać, czy na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13). Nie można bowiem pomijać, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Norma ta umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Dyrektywy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (patrz art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP) powodują, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji, z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia tej zasady. Mając na uwadze regulację art. 136 k.p.a. stwierdzić należy, że organ drugiej instancji może wydać decyzję kasacyjną, tylko gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego okazałby się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy rozważyć należy, czy organ II instancji może - nie przekraczając granic dwuinstancyjności - przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej. Uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne z tego powodu, że organ I instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma ustawowy nakaz uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zatem w sprawach, w których organ pierwszej instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 k.p.a.. Oczywiście wówczas zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSAzdnia20 lutego 2014 r, sygn. akt II GSK 1952/12). W rozpoznawanej sprawie przyczyną uchylenia przez organ II instancji decyzji nakazującej skarżącej Spółce rozbiórkę rozpoczętej budowy myjni bezdotykowej było podjęcie tego rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia w sposób prawidłowy - zgodny z przepisami prawa procesowego i materialnego - postępowania zmierzającego do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Jak wynika z akt sprawy, w związku ze stwierdzoną budową myjni bezdotykowej (obejmującej na moment orzekania płytę fundamentową) bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wszczął postępowanie zmierzające do legalizacji rozpoczętej budowy w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z regulacji zawartej w ww. przepisie wynika, że budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części), bez wymaganego pozwolenia na budowę, skutkuje nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 Pr. bud.) chyba, że organ nadzoru budowlanego stwierdzi możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i skutecznie przeprowadzi postępowanie legalizacyjne. Ustawodawca uzależnił zatem zastosowanie art. 48 ust. 1 ww. ustawy przez orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę, od uprzedniego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Inwestorzy nielegalnej, prowadzonej bez pozwolenia na budowę budowy, mają bowiem prawo skorzystać z możliwości jej legalizacji o ile ustalone zostanie, że istnieją ku temu warunki określone w art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Legalizacja samowoli budowlanej polega, między innymi, na zobowiązaniu podmiotów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca określił bowiem jakie dokumenty są niezbędne do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego (podobnie jak w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę skonkretyzował dokumenty konieczne dla udzielenia tego pozwolenia). Wymienione w art. 48 ust. 3 omawianej ustawy dokumenty, stanowić mają dowody potwierdzające, że samowolnie wybudowany obiekt nie narusza przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i wykonany został lub dopiero jest wykonywany zgodnie ze sztuką budowlaną, co umożliwia jego legalizację. Jeżeli jednak strona nie spełni w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli organ orzeka o nakazie rozbiórki (por. art. 48 ust.4). Przedłożenie dokumentów określonych w ust. 3 art. 48 i pozytywna ich weryfikacja, otwiera dalszy etap postępowania legalizacyjnego opisany w art. 49 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 5 przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Rozpoczyna on zasadniczy etap postępowania legalizacyjnego polegający na sprawdzeniu projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - jego kompletności (także pod względem posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń) oraz wykonania projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust.1). Na tym etapie organ ustala także opłatę legalizacyjną. Jeżeli w wyniku kontroli organ stwierdzi naruszenia prawa w projekcie budowlanym w zakresie opisanym w ust. 1, wówczas nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji był przepis art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Orzekany na tej podstawie nakaz rozbiórki jest bezsprzecznie konsekwencją niezastosowania się do obowiązku usunięcia nieprawidłowości w złożonym - w wyniku wykonania obowiązku z art. 48 ust. 3 - projekcie budowlanym. Zastosowanie przez PINB ww. podstawy prawnej dla orzeczenia nakazu rozbiórki wskazuje zatem, że organ pierwszej instancji uznał, że dysponuje dostatecznym materiałem dowodowym dla uruchomienia kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego opisanego w art. 49 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednak, że stanowisko takie było nieuprawnione, w konsekwencji czego, orzeczony nakaz rozbiórki wydany został bez należytego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i bez zgromadzenia koniecznych dla orzekania dowodów. Z okoliczności rozpoznawanej obecnie sprawy wynika bowiem, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek wstrzymania rozpoczętych robót budowlanych - budowy myjni bezdotykowej oraz stacji kontroli pojazdów - oraz przedłożenia, w terminie 60 dni: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Akta wskazują także, że PINB, nie czekając na wykonanie przez stronę nałożonych w powyższym zakresie obowiązków, z własnej inicjatywy uwzględnił dokumentację w postaci projektu budowlanego przekazaną mu przez Starostę Z. (przy piśmie z dnia 9 października 2015 r.), traktując ją tak, jakby złożyła ją strona. Organ pierwszej instancji dokonał następnie oceny tego dokumentu w zakresie wskazanym w art. 49 ust. 1 ww. ustawy i postanowieniem z dnia 6 listopada 2015r. wezwał Spółkę do uzupełnienia podpisów w projekcie budowlanym oraz do ujednolicenia złożonych egzemplarzy tego projektu. W ww. postanowieniu organ stwierdził również, że inwestor wywiązał się z obowiązku przedłożenia projektu budowlanego nałożonego na niego postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. Takie stwierdzenie spotkało się jednak ze zdecydowanym sprzeciwem ze strony podmiotu skarżącego, który w piśmie z dnia 13 listopada 2015r. oświadczył, że nigdy nie wyraził zgody na pobranie tej dokumentacji i ponowne jej złożenie do akt PINB. Wręcz przeciwnie występował już wcześniej o zwrot dokumentacji projektowej, która została przekazana wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę do Starosty. PINB uznając, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem wydał decyzję o nakazie rozbiórki rozpoczętej budowy. W tych okolicznościach uznać należy, że orzeczenie nakazu rozbiórki rozpoczętej budowy myjni bezdotykowej wydane zostało, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez zgromadzenia wymaganego przepisami materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Bezsprzecznie bowiem inwestor nie przedłożył dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 19 października 2015 r. o których stanowi art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Bez przedłożenia tych dokumentów organ nie był zaś uprawniony przejść do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego wskazanego w art. 49 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, który to wniosek uprawnia organ nadzoru budowlanego do kolejnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie bezsprzecznie ten etap postępowania legalizacyjnego w ogóle nie wystąpił. Strona nie przedstawiła wymaganych dokumentów, zatem nie można uznać wniosku o przeprowadzenie legalizacji. Legalizacja samowoli budowlanej stanowi bowiem prawo inwestora a nie jego obowiązek. Trafnie, przy tym organ odwoławczy wywodzi, że PINB nie był uprawniony do uznania dokumentacji w postaci projektu budowlanego przekazanego mu przez Starostę Z. (która zresztą nie powinna być w tym trybie przekazana do PINB), za wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. Dokumentacja ta dotyczyła innego postępowania, które obejmowało dopiero projektowaną (zamierzoną) inwestycję. Postępowanie przed PINB dotyczyło zaś konkretnie rozpoczętej budowy, w ramach której wykonano już określone roboty budowlane. Oczywiście zakres tego zamierzenia może, ale nie musi, pokrywać się z przedmiotem postępowania jakie toczyło się przed Starostą. Nadto, co przesądzające, sam inwestor oświadczył, że przedmiotowy projekt budowlany nie został przez niego złożony w wyniku wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. i zażądał zwrócenia go do organu architektoniczno- budowlanego. W zaistniałych okolicznościach PINB, nie był w żaden sposób uprawniony do samodzielnego - wbrew żądaniu stronu - zakwalifikowania i wykorzystania przedmiotowej dokumentacji. Zasadnie także podnosi organ II instancji, że w aktach sprawy brak jest wymaganego prawem zaświadczenia właściwego organu co do zgodności rozpoczętej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konieczność przedłożenia takiego zaświadczenia wynika wprost z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wymogów zaświadczenia nie spełnia zaś wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zalega w aktach sprawy. Zaświadczenie o którym mowa w ww. przepisie wydawane jest bowiem przez organ gminy po przeprowadzeniu uproszczonego postępowania, przy zastosowaniu przepisów działu VII kodeksu postępowania administracyjnego. W efekcie tego postępowania (pomimo jego uproszczonego i odformalizowanego charakteru) wystawiany jest dokument, który ma urzędowy charakter i który, w myśl art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód tego co w nim zostało stwierdzone - w tym przypadku zgodność rozpoczętej budowy z planem miejscowym (por. NSA w wyroku – z dnia 14 października 2014 r. II OSK 809/13, CBOSA, nsa. gov.pl). Sąd podziela również konkluzję zawartą w zaskarżonej decyzji, co do tego, że niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. mogło być spowodowane działaniami organu pierwszej instancji, podjętymi z naruszeniem prawa - w szczególności wydaniem postanowienia z dnia 6 listopada 2015r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że PINB przystąpił do kolejnego etapu postępowania już w dniu 6 listopada 2015 r., nie czekając nawet na upływ terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. (60 dni od dnia otrzymania tego postanowienia). Takie działanie organu w sposób istotny naruszało obowiązujące przepisy postępowania (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.), co powoduje, że nie można negatywnymi skutkami nieprzedłożenia dokumentów, obciążać strony skarżącej (patrz art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, postępowanie w tym zakresie powinno być powtórzone, celem umożliwienia inwestorowi określonego zachowania w wyznaczonym na nowo terminie. Podjęcie rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, bez przeprowadzenia tego etapu postępowania, świadczy nie tylko o naruszeniu przepisów prawą procesowego ale także opisanego wyżej prawa materialnego (art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5). Strona została bowiem pozbawiona podjęcia decyzji co do możliwości skorzystania z ustawowo przyznanych jej uprawnień (do inwestora należy bowiem decyzja, czy będzie chciał skorzystać z możliwości legalizacji samowoli, czego wyrazem jest przedłożenie koniecznych dokumentów), zaś organ wydał rozstrzygnięcie pomimo, że stronie nie upłynął jeszcze termin do wypowiedzenia się w tej kwestii. Bezspornie zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, nie dawał podstawy do zastosowania normy prawa materialnego wynikającej z przepisów art. 49 ust. 3 i art. 48 ust. 1 omawianej ustawy. Stosownie do treści przepisów art. 48 ust. 1 p.b. samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki, jak wykazano wcześniej, nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał bowiem organy administracji do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę. W ocenie Sądu konieczne jest także zauważenie, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący zakresu przedmiotowego postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie rozpoczętej budowy. W świetle przytoczonego już art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego rozstrzygnięcie legalizacyjne może bowiem odnosić się tylko do konkretnego obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu. Legalizacja dotyczy zatem konkretnego obiektu budowlanego który faktycznie, realnie, jest w trakcie budowy lub został wybudowany, a nie obiektu, którego budowa pozostaje w sferze zamierzeń inwestora. Organ nadzoru budowlanego, w pierwszym rzędzie winien zatem precyzyjnie określić i wskazać jakie obiekty budowlane są przedmiotem prowadzonego postępowania, oraz czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. To z kolei oznacza konieczność prawidłowego i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego na gruncie, oraz czasu i zakresu wykonanych robót budowlanych (ustalenia stopnia realizacji obiektu) a następnie dokonania ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w ustawie - Prawo budowlane. Brak wyraźnego i jednoznacznego potwierdzenia i wskazania przez organ konkretnego obiektu który został wybudowany lub jest w trakcie budowy, oraz zakresu i rodzaju wykonanych przy nim robót, może rodzić - i rodzi wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. To zaś istotne rzutować może na zakres orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczyć może bowiem tylko tego, co zostało wykonane samowolnie, choćby była to tylko część budynku (por. wyrok z dnia 13 lipca 2016r. VII SA/Wa 2420/15, CBOSA, nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie organ wszczął i prowadził postępowanie w sprawie rozpoczętej budowy bezdotykowej myjni samochodowej oraz stacji kontroli pojazdów wraz z infrastrukturą techniczną. W ocenie Sądu, w aktach sprawy brak jednak czytelnych i jednoznacznych dowodów potwierdzających, że inwestor prowadził roboty budowlane polegające na budowie obu wskazanych wyżej obiektów, tym bardziej, że Spółka konsekwentnie podważa fakt przystąpienia do budowy stacji kontroli pojazdów. Do argumentów skarżącej organ pierwszej instancji nie odniósł się jednak w uzasadnieniu decyzji. Wątpliwości i zastrzeżenia w tym zakresie, budzi także stanowisko PINB, który z jednej strony powołuje się na ustalenia z protokołu oględzin z dnia 15 października 2015 r., podczas których stwierdzono wykonanie prac ziemnych polegających na niwelacji terenu i geodezyjnym wytyczeniu obiektów - przy czym z lakonicznej treści protokołu nie wynika o wytycznie jakich i ilu obiektów chodzi; z drugiej zaś strony, organ stwierdza, że wykonane roboty (rozpoczęta budowa) dotyczy tylko bezdotykowej myjni samochodowej i nakaz rozbiórki kieruje tylko tego obiektu. Tym samym, organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny i nie wykazał, że istniały podstawy do wszczęcia postępowania także w przedmiocie rozpoczętej budowy stacji kontroli pojazdów, co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Już tylko przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają, że w badanej sprawie przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, w wyniku czego zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Wskazanych uchybień procesowych nie mógł bez naruszenia art. 136 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. konwalidować organ II instancji, gdyż zakres koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania wyjaśniającego, nie mieścił się zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego o którym stanowi art. 136 k.p.a. i wykraczał poza działania, które zgodne byłyby z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W tej sytuacji należy zgodzić się z organem odwoławczym, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki wydana została przedwcześnie, przy naruszeniu przepisów postępowania (wyżej przywołanych) w oparciu o niepełny i niekompletny materiał dowodowy, z pozbawieniem strony skarżącej możliwości ustosunkowania się w wyznaczonym terminie do nałożonych na nią obowiązków - od czego uzależnione jest wdrożenie procedury legalizacji. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zatem zostało z naruszeniem prawa procesowego a konieczny, w związku z tym, do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tych warunkach, zasadne było skorzystanie przez DWINB z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to organ II instancji zobligowany był na mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach zaskarżona decyzja nie naruszała zatem art. 138 § 2 k.p.a., co miało przesądzające znaczenie dla orzeczenia podjętego przez Sąd w niniejszej sprawie. W konsekwencji także podniesione w skardze zarzuty nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. co zostało już wykazane. Zauważyć w tym miejscu należy, że także sama strona skarżąca nie podnosi zarzutu naruszenia przez organ tego przepisu formułują głównie zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 48 Prawa budowlanego oraz przepisów procesowych przez nie uwzględnienie zgłaszanych przez nią wniosków dowodowych w pierwszej instancji, nie odniesienie się do zarzutów odwołania w zakresie postanowienia PINB odmawiającego uzupełnienia decyzji tego organu oraz niewłaściwą ocenę zgłoszonych dowodów. Wskazać zatem należy, że DWINB wydając zaskarżoną decyzję, ze względu na jej charakter (akt procesowy, podejmowany wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w postępowaniu pierwszej instancji, nie pozwala organowi odwoławczemu na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy) nie naruszył wymienionych przez Spółkę przepisów prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 art. 78 i 80 k.p.a. i art. 15 k.p.a.). Skutkiem zaskarżonej decyzji jest bowiem obowiązek przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpatrzenia sprawy, przy czym podkreślić należy, że organ ten nie jest związany poglądem prawnym, który wynikać mógłby ewentualnie z uzasadnienia decyzji kasacyjnej. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. - również po nowelizacji która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. - nie wynika bowiem, aby organ pierwszej instancji był związany poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też aby organ drugiej instancji był uprawniony do udzielania wskazówek organowi pierwszej instancji odnośnie merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie uzależniony od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. W tym zakresie organ pierwszej instancji jest całkowicie samodzielny i niezależny. On decyduje też o tym, jakie dowody dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności w ponownym postępowaniu należy przeprowadzić. Nawet zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylając decyzję formułuje oceny prawnomaterialne, to mogą one odnosić się tylko do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i podnoszonych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą być i najczęściej są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia (por. NSA w wyroku z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1424/10 i z dnia 26 października 2010 r. II OSK 1644/09, CBOSA nsa.gov.pl). Nadto trzeba mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, ani też jej praw nie ogranicza. Stwarza natomiast wszystkim stronom postępowania możliwość ponownego poddania kontroli rozstrzygnięcia, które w sprawie dopiero zapadnie. Ze względu na swój charakter, nie przesądza tym samym o ostatecznym wyniku postępowania. W konsekwencji organ odwoławczy nie naruszył także wskazanych w skardze zarzutów prawa materialnego. Jak wcześniej wskazano ewentualne oceny prawne wynikające z uzasadnienia decyzji kasacyjnej nie mają dla organu pierwszej instancji charakteru wiążącego. W zaistniałych okolicznościach DWINB nie mógł też sam rozpoznać merytorycznych zarzutów odwołania. W konsekwencji przedwczesna byłaby również na obecnym etapie, sądowa analiza zarzutów skargi w szczególności dotyczących postępowania organu pierwszej instancji. Braki w materiale dowodowym nie pozwalają na tym etapie, na ocenę zasadności objęcia postępowaniem legalizacyjnym budowy stacji kontroli pojazdów. Organ I instancji prowadząc postępowanie ponownie zobowiązany będzie do podjęcia odpowiednich czynności procesowych zmierzających do prawidłowego i pełnego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych, które będą istniały w dacie orzekania. Ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmuje również obowiązek odniesienia się do wniosków dowodowych strony i składanych przez nią zarzutów. Dopiero ustalenie stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu wszystkich wymogów procesowych, pozwoli organowi I instancji na dokonanie ponownej weryfikacji i oceny możliwości zastosowania normy prawa materialnego. Tylko bowiem prawidłowo – przy zawarciu dyrektyw procesowych oraz gwarancji udziału strony w postępowaniu – ustalony stan faktyczny sprawy, może stanowić podstawę dla ustalenia, która norma prawa materialnego znajduje w danych okolicznościach zastosowanie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił.