II SA/Wr 536/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. K .i I. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 06 czerwca 2025 r. Nr 632/2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu stanowiącego lokal usługowy oddala skargę w całości. A. K. i I. B., profesjonalnie reprezentowani, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 632/2025 z dnia 6 czerwca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy nr 212/2025 z dnia 8 kwietnia 2025 r. wstrzymujące roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu stanowiącego lokal usługowy - siedzibę spółki zajmującej się wypożyczaniem samochodów na dz. Nr [...] AM [...] w L., jednocześnie informujące o procedurze legalizacyjnej. Skarga jest rezultatem następującego ukształtowanego postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (PINB, organ I instancji) postanowieniem nr 212/2025 z dnia 8 kwietnia 2025 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu budowlanego stanowiącego lokal usługowy, informując o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego wraz ze stosowną opłatą legalizacyjną w kwocie 375 000 zł. Relacjonując stan faktyczny PINB wskazał na: 1) kontrolę na nieruchomości w dniu 26 września 2023 r. 2) informacje uzyskane od Starosty Trzebnickiego wskazujące na zgłoszenie w dniu 20 października 2021 r. Staroście zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal (siedziba spółki zajmującej się wypożyczaniem samochodów), 3) kontrolę w dniu 9 stycznia 2024 r. podczas której ustalono, że na działce usytuowany jest budynek mieszkalny oraz budynek usługowy, i sprecyzowano, że przedmiotem postępowania jest budynek usługowy; ustalono parametry i charakterystykę obiektu, identyfikując urządzenia do napraw samochodów, 4) pismo I. B. z dnia 12 lutego 2024 r. informujące w szczególności, że lokal pełnił pierwotnie funkcję budynku gospodarczego, nastąpiła zmiana jego sposobu użytkowania, przedłożono pozwolenie na budowę z 13 marca 2020 r. obejmujące budynki jednorodzinne i budynek gospodarczy, 5) przesłuchanie współwłaściciela działki I. B. w dniu 10 lipca 2024 r. uzyskując m. in. informacje na temat podmiotu realizującego inwestycję, działalności gospodarczej w obiekcie, pierwotnego kształtu obiektu zgodnego z dokumentacją budowy; brak wiedzy kiedy dokonano rozbudowy (zmiana wymiarów zewnętrznych z 7.53 m x11.83 m na 8.56 m x13.86 m) i przebudowy (podział wewnętrzny, zmiana otworów drzwiowych i okiennych), 6) przesłuchanie kierownika budowy S. K. z dnia 7 sierpnia 2024 r. Wskazujące w szczególności, że zakończenie robi nastąpiło w 2021 r., a wymiary wynikają z dokumentów; w dniu oświadczenia o zakończeniu budowy wymiary były zgodne z dokumentacją i Niue ma możliwości, aby pod jego nadzorem budynki zrealizowano w sposób odmienny o zatwierdzonego projektu, inwestora na budowie reprezentował E. B.; nie wie, kiedy dokonano rozbudowy oraz przebudowy i kto był inwestorem, 7) przesłuchanie E. B. w dniu 26 lutego 2025 r. na temat inwestora prac, ich zgodności z dokumentacją, działalności gospodarczej prowadzonej w obiekcie, przesłuchiwany nie był w stanie opowiedzieć na pytania na temat parametrów budynku gospodarczego w zakresie zgodności z dokumentacją, nie pamięta kiedy dokonano rozbudowy i przebudowy i kto był inwestorem; zmiany w zakresie parametrów budynku na pewno nastąpiły po zakończeniu budowy. Organ I instancji przywołał stosowne przepisy prawne i podkreślił, że zgromadzony materiał wskazuje, że zmian dokonano już po zakończeniu inwestycji, i nastąpiły one bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. A. K. i I. B. złożyli zażalenie zarzucając naruszenie przepisów procesowych i materialnych. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie wstrzymujące roboty budowlane polegające na rozbudowie przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył przebieg postępowania, wskazał i objaśnił stosowne regulacje Prawa budowlanego akcentując, że nastąpiła zmiana wymiarów budynku, względem decyzji Starosty pozwalającej na budowę (11.83 m x 7.61 m na 13.86 m x 8.56 m). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego trafnie uznano, że zmiany nastąpiły po przyjęciu do użytkowania obiektu i nie miały związku z pozwoleniem na budowę (organ ocenił czas dokonania zmian na okres pomiędzy listopadem 2021 r. a marcem 2023 r.). W konsekwencji dokonano samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego, tzn. lokalu usługowego, w którym wypożyczano samochody, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Funkcja usługowa jest ostania legalną funkcją obiektu. Skoro nikt ze stron ani świadków nie potrafi wskazać inwestora robót związanych z rozbudową, zasadne było nałożenie obowiązku wstrzymania robót na właścicieli obiektu, tzn. właścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt. DWINB zaznaczył, że określona wartość opłaty legalizacyjnej jest jedynie informacją, nie stanowi rozstrzygnięcia w zakresie jej właściwego określenia, nastąpi to dopiero w kolejnych etapach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Wskazaną na wstępie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu profesjonalnie reprezentowani skarżący zarzucili naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co objawiło się oparciem rozstrzygnięcia na niepełnych i błędnych danych , niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, prowadzeniu sprawy z nadmiernym formalizmem, brakiem wyjaśnienia w zakresie osób inwestorów prac, daty rozpoczęcia prac i ich zakresu, ostatniej legalnej funkcji, charakteru rozbudowanej części budynku. Zdaniem skarżącego wadliwie przyjęto jedną procedurę legalizacyjną wobec wszystkich prac budowlanych. Skarżący zarzucili, że błędnie zastosowano przepisy materialne: art. 48, 48b, 50, 51, 52 p.b. W ich ocenie błędnie ustalono, że trwa przebudowa obiektu, i dokonują jej skarżący, podczas gdy przebudowa nie jest w toku, i to nie skarżący jej dokonali. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zawieszenie jego wykonania, zobowiązanie organu do przeprowadzenia niezbędnych dowodów, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. Jak stanowi art. 48 ust. 1 p.b., postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Powołane normy prawne są stosowane wyłącznie w przypadku samowolnej budowy (a także rozbudowy, nadbudowy oraz odbudowy) obiektu budowlanego. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych, jako rozbudowy obiektu stanowiącego lokal usługowy. W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane dotyczące rozbudowy obiektu stanowiącego lokal usługowy – siedziby spółki zajmującej się wypożyczaniem samochodów - na działce nr [...] AM-[...] w L. nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę ani zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. W tym miejscu przyjdzie wskazać, że stosownie do treści art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przez obiekt budowlany zaś rozumieć należy (art. 3 pkt p.b.) – budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez rozbudowę rozumie się roboty, w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2070/17). W wyniku rozbudowy nie dochodzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część (w przypadku budynku - o dodatkowe pomieszczenie) i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem. Cechą rozbudowy jest zatem to, że nowopowstała w jej wyniku substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych związanych funkcjonalnie, konstrukcyjnie, z istniejącym obiektem budowlanym. W niniejszej sprawie istniejący obiekt budowlany o wymiarach 11,83m x 7,61m rozbudowano, w wyniku czego jego szerokość zwiększyła się o 0,95-1,03m, zaś długość zwiększyła się o 2,03m. Obecne wymiary tego obiektu to 8,56m x 13,86m. Posiada on powierzchnię zabudowy równą 118,64m² oraz kubaturę równą 794,898m³ (nieprzekraczającą 2500m³). Z uwagi zatem na fakt, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnie organy obu instancji zainicjowały postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 p.b. W związku z powyższym za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Wydanie zaskarżonych postanowień przez organy obu instancji poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonych uzasadnieniach tych postanowień. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, których rozumienie organy przedstawiły w wydanych rozstrzygnięciach. W ocenie Sądu, organy działały zatem w niniejszej sprawie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Organ odwoławczy, dokonując analizy dowodów, zgromadzonych przez organ I instancji, trafnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. p.b. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a., uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku należytych wyjaśnień dotyczących osób inwestorów, Sąd stwierdza, że organy w kontrolowanej sprawie prawidłowo wskazały adresata zaskarżonego postanowienia, uznając, że są nim wyłącznie skarżący, jako właściciele nieruchomości, na której znajduje się badany obiekt budowlany. Wyłącznie skarżący legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić należy, że w świetle treści art. 52 p.b., wybór adresata decyzji, o której mowa w tym przepisie, zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią. Prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. W badanym przypadku, wyłącznie skarżący, jako właściciele działki nr [...], posiadają możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ nadzoru obowiązku. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących braku wyjaśnienia daty rozpoczęcia robót związanych z rozbudową. Prawidłowo ustalono i przyjęto w sprawie, że do rozbudowy doszło po przyjęciu budynku gospodarczego do użytkowania i po zmianie sposobu jego użytkowania na lokal usługowy, a przed wynajęciem tego obiektu, zatem w okresie od listopada 2021 r. do marca 2023 r. Ponadto w realiach niniejszej sprawy ustalanie dokładnej daty rozpoczęcia spornych robót budowlanych nie było konieczne. Ustalenie to miałoby znaczenie tylko wówczas, gdyby inwestycja została rozpoczęta w stanie prawnym, w którym inwestycja ta nie wymagałby ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Ze względu na przedmiot prowadzonego postępowania nie było natomiast konieczności ustalenia czasu przebudowy spornego obiektu oraz zmiany jego sposoby użytkowania na warsztat samochodowy. Wbrew zarzutom skargi, PINB w postanowieniu z 8 kwietnia 2025 r. prawidłowo poinformował skarżących o zakwalifikowaniu budynku do Kategorii XVII - - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe, gdyż ostatnim legalnym sposobem użytkowania tego budynku jest lokal usługowy. Taki sposób użytkowania wynika ze zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek o funkcji lokalu usługowego - siedziby spółki zajmującej się wypożyczeniem samochodów (zgłoszenie z 20 października 2021 r.). Jak ustalono w sprawie, w okresie od grudnia 2021 r do grudnia 2023 r. - w trakcie legalnej w nim działalności spółki R. sp. z o.o., w tym obiekcie prowadzone były naprawy jedynie pojazdów własnych – użytkowanych przez wypożyczalnię. Jest to zatem ostania, legalna funkcja spornego obiektu budowlanego i wyłączenie ona miała wpływ na zakwalifikowanie budynku do Kategorii XVII, nie zaś obecna jego funkcja - dotycząca świadczenia na zewnątrz usług związanych z naprawą samochodów. Wbrew przy tym zarzutom skargi, wraz ze zgłoszoną zmianą sposobu użytkowania, sporny obiekt przestał pełnić funkcję budynku gospodarczego, gdzie właściciele przechowują sprzęt ogrodniczy, opony, quady oraz inne przedmioty będące ich własnością. Podzielić należało również stanowisko DWINB, który zwrócił uwagę, że przedmiotem prowadzonego postępowania są wyłącznie roboty budowlane dotyczące rozbudowy obiektu stanowiącego lokal usługowy - siedzibę spółki zajmującej się wypożyczaniem samochodów na dz. Nr [...] AM [...] w L. Przedmiotem odrębnego postępowania będą natomiast roboty budowlane polegające na przebudowie tego obiektu, którego skutkiem była zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego - lokalu usługowego na warsztat samochodowym. Powyższe zagadnienia nie stanowiły oceny organu nadzoru budowlanego wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu. Nie można zatem wykluczyć, że w sprawie kolejnych robót budowlanych – skutkujących przebudową obiektu budowlanego na warsztat samochody, tak jak oczekują tego skarżący, zostanie wszczęte odrębne postępowanie legalizacyjne w trybie postępowania naprawczego, zgodnie z art. 50 i 51 p.b. Niezrozumiały dla Sądu pozostaje zarzut skargi dotyczący wadliwego ustalenia, że trwa przebudowa obiektu budowlanego na działce [...]. Raz jeszcze należy wskazać, że przedmiotem postępowania nie jest przebudowa obiektu budowlanego zlokalizowanego na tej działce tylko jego rozbudowa. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). Sąd podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego, który słusznie wskazuje, że kwestia dotycząca możliwości ewentualnej rozbiórki dokonanej samowolnie rozbudowy obiektu budowlanego w aktualnie zgromadzonym materiale dowodowym nie jest w żaden sposób niemożliwa do wykonania. Wydłużone ściany budynku w zakresie jego długości i szerokości, skoro mogły być wydłużone w ramach dokonanej samowoli to będzie również możliwa ich rozbiórka. Raz jeszcze należy wskazać, że wykonana rozbudowa nie stanowi takiego elementu budynku, który miałby być rozpatrywany w kategorii możliwości jego legalizacji na gruncie art. 50-51 p.b. z uwagi na stanowienie integralnej części budynku, bez istnienia, której obiekt mógłby przestać w rzeczywistości istnieć. Na tym etapie postępowania nie było również koniecznym dokonywanie szczegółowych ustaleń na temat sposobu, w jaki nastąpiło powiększenie szerokości oraz długości budynku. Nietrafny okazał się również zarzut związania wytycznymi sformułowanym przez DWINB w postanowieniu z 2 maja 2024 r. Przyjdzie bowiem wskazać, że w k.p.a. brak jest odpowiednika art. 153 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym argumentuje się, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję, w tym przypadku postanowienie i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15). Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 930/11; z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1998/10; z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1046/08; z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06). W takim stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, stanowiące jedynie polemikę ze stanowiskiem organu. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi również w tym zakresie. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Zaskarżone postanowienie jest pierwszym etapem, który prowadzi albo do ewentualnej procedury legalizacyjnej (na wniosek) albo do postępowania, które zakończy się nakazem rozbiórki. Postanowienie zawiera wszystkie elementy wynikające z ustawy Prawo budowlane, w tym prawidłowo informuje właścicieli nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o wysokości ewentualnej opłaty legalizacyjnej. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na jej wynik, dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.