II SA/Wr 54/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 listopada 2024 r. nr NRŚ-OR.7570.125.2024.KMa w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, które przeszło na gminę oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 listopada 2024 r. (nr NRŚ-OR.7570.125.2024.KMa) Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.), art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r, o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311, dalej "specustawa"), w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej "u.g.n."), utrzymał w mocy decyzję Starosty O. nr SN.683.5.2016.RM z dnia 26 czerwca 2024 r. ustalającą na rzecz J. Ś. (dalej: skarżący) odszkodowanie w wysokości 28 280,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] AM-[...], obręb L. miasta O., które przeszło na Gminę O. w związku z wydaniem przez Starostę O. decyzji nr 1/2013 z dnia 4 lutego 2013 r., zastąpionej decyzją nr 3/2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. dot. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wskazał, że ostateczną decyzją nr 1/2013 z dnia 4 lutego 2013 r., dalej "decyzja zrid 1", której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, Starosta O. udzielił Miastu O. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Przebudowa i rozbudowa drogi gminnej klasy D[...]" — ulica [...] w O.". Jednocześnie zostały dokonane podziały nieruchomości obejmujące m.in. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, skutkujące powstaniem parceli nr [...], której wielkość powierzchni została określona na poziomie [...] ha. Następnie w dniu 18 grudnia 2015 r. wymieniony organ uchylił własną decyzję zrid 1 i w jej miejsce wydał decyzję nr 3/2015, dalej "decyzja zrid 2", której treść w stosunku do poprzedniczki została skorygowana w zakresie powierzchni działki nr [...] - tym razem wskazano wielkość [...] ha. W dniu 4 maja 2017 r. Starosta O. wydał decyzję, w której ustalił na rzecz byłego właściciela odszkodowanie w wysokości 6 471,00 zł, ale decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 grudnia 2018 r., i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 26 czerwca 2024 r., która została zakwestionowana przez skarżącego. Zarzucił m.in., że należne odszkodowanie powinno być przyznane co najmniej w kwocie 73 000,00 zł (tj. co najmniej 200,00 zł/m2) i zostać powiększone o 5% wartości wycenianej nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dopuszczenia operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego, ewentualnie sporządzenia przez Starostę wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o opinię w sprawie oceny prawidłowości wyceny. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzje Wojewoda wskazał, że w myśl art. 12 ust. 4a specustawy, obowiązek ustalenia wysokości rekompensaty ciąży na organie, który wydał decyzję zrid. Przysługuje ona dotychczasowym właścicielom nieruchomości, jej użytkownikom wieczystym oraz podmiotom ograniczonych praw rzeczowych (art. 12 ust. 4f specustawy) i może być powiększona o kwotę równą 5 % wartości przedmiotu wywłaszczenia, jeżeli zostanie on wydany nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności albo postanowienia o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności lub od dnia kiedy stała się ostateczna (art. 18 ust. le pkt 1, 2, 3 specustawy). W postępowaniu o ustalenie odszkodowania istotne znaczenie ma operat szacunkowy, który stanowi wyłączną podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za utraconą nieruchomość. W realiach badanej sprawy wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o sporządzony przez R. K., operat szacunkowy z dnia 23 listopada 2023 r. którego treść, na wezwania organów obu instancji, została uzupełniona. W ocenie Wojewody wycena ta spełnia wymogi formalne, co do obligatoryjnych elementów struktury przewidzianych w § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832, dalej "rozporządzenie"). W tym kontekście Wojewoda zauważył, że stan nieruchomości rzeczoznawca ustalił na dzień 4 lutego 2013 r, wskazał, że nieruchomość posiada podłużny, czworokątny kształt i w podanym dniu była przedmiotem uprawy rolnej, jednak nie nastąpiła utrata pożytków z zasiewu. Jak wynika z treści opinii, jej autor wziął pod uwagę przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O., przyjętym przez Radę Miasta O. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. - działka znajduje się na rysunku studium na obszarze oznaczonym symbolem ZD - tereny sadów, upraw ogrodowych i ogródków działkowych. Jednocześnie w piśmie z dnia 21 października 2024 r. biegły wyjaśnił, że dla przedmiotu wyceny nie było wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie, w celu realizacji zasady korzyści wyrażonej w art. 134 u.g.n., aby określić która wartość - dla aktualnego czy alternatywnego sposobu użytkowania gruntów - jest wyższa, ekspert przeprowadził badanie rynku odrębnie dla nieruchomości nabywanych pod tereny ogrodów działkowych oraz pod drogi publiczne. W efekcie dokonanych analiz doszedł do przekonania, że ceny gruntów drogowych (śr. 77,48 zł/m2) są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny ogrodów działkowych (śr. 10,32 zł/m2). W związku z tym działka nr [...] uzyska wyższą wartość, jeżeli zostanie oszacowana w oparciu o transakcje dotyczące dróg publicznych (strona 17). Wyceniając niniejszą nieruchomość, biegły zastosował podejście porównawcze, opierające się na założeniu, że wartość wycenianego gruntu odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przyjęta przez biegłego metoda korygowania ceny średniej polega z kolei na zestawieniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną. Do analizy autor operatu wybrał 14 transakcji zawartych w okresie od września 2020 r. do dnia wyceny (o wartościach min. 48,40 zł/m2, maks. 116,43 zł/m2 oraz ww. śr. 77,48 zł/m2) dotyczących gruntów bez części składowych, będących przedmiotem prawa własności i nabywanych pod budowę lub poszerzenie dróg gminnych z rynku nieruchomości obejmującego powiaty [...], [...], [...], [...], [...], [...] i, z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji z podobnych miast powiatowych, peryferyjne obręby miasta W. (Tabela 4 na stronie 19 oraz strona 17). Okres badania rynku objął trzy lata wstecz od dnia wyceny, ze względu na jego specyfikę i celem lepszego zobrazowania. Ponadto, biegły nie stwierdził wpływu upływu czasu na zmianę wartości nieruchomości. Z opinii wynika również, że na cenę transakcyjną gruntów drogowych nie oddziałują takie czynniki jak: powierzchnia, kształt, struktura geodezyjna, ukształtowanie terenu i kategoria drogi (strona 18). Finalny rezultat szacunków biegły wyłonił przy pomocy ustalonych współczynników korygujących, które uwzględniły ewentualne różnice w cechach cenotwórczych. Na podstawie badania rynku przyjął, że wpływ na wartość przedmiotu wyceny miały: lokalizacja (40%), sąsiedztwo i otoczenie (30%), cenność gruntów otaczających (20%) i stopień zurbanizowania gruntów przyległych (15%). Zgodnie z przyjętą w operacie skalą ocen, zastosowaną w powiązaniu z opisem nieruchomości, działce nr [...] zostały przypisane kolejno cechy: dobra, dobre, średnia, średni. Suma współczynników korygujących wyniosła 1 w związku z czym 1 m2 szacowanej działki został ustalony w wysokości odpowiadającej wspominanej już cenie średniej nieruchomości porównawczych, tj. 77,48 zł. Ostateczny wynik wyceny działki nr [...] stanowiący iloczyn wartości 1 m2 oraz jej powierzchni, wyniósł, w zaokrągleniu, 28 280,00 zł (strona 22). W ocenie Wojewody, tak sporządzony operat szacunkowy z dnia 23 listopada 2023 r. odpowiada wymogom formalnym i materialnoprawnym oraz nie zawiera błędów rachunkowych. Został sporządzony w sposób spójny i logiczny, a opis wycenianej nieruchomości i przypisane jej wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom. Należy zatem przyznać mu moc dowodową co do wartości wywłaszczonej działki. Odnosząc się z kolei do kwestii braku powiększenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy o 5% wartości nieruchomości, Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do treści tego przepisu, dodatkowa gratyfikacja przysługuje w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu wymienionego orzeczenia wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie zawiadomienie z dnia 12 lutego 2013 r. informujące o decyzji zrid 1 zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 lutego 2013 r., który w terminie do dnia 25 marca 2013 r. nie złożył żadnej deklaracji o wydaniu nieruchomości, jak również inwestor nie przejął działki nr [...] w posiadanie. Z pisma z dnia 2 czerwca 2016 r. wynika, że wykonawca robót przejął nieruchomość w dniu 23 lipca 2013 r., tj. w dacie sporządzenia protokołu przekazania placu budowy. Z kolei zgodnie z treścią wzmiankowanego w odwołaniu oświadczenia z dnia 24 listopada 2013 r., J. Ś. nie czyniłby żadnych przeszkód, gdyby realizacja inwestycji miała się rozpocząć tuż po odebraniu przez niego zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid 1. W kontekście powyższych okoliczności Wojewoda wskazał, że podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, aby "bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu to konieczne jest, aby w terminie określonym w przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi." (tak wyrok NSA I OSK 1794/19 z dnia 21 lipca 2022 r., zob. też np. wyrok NSA I OSK 2027/18 z dnia 10 kwietnia 2019 r.). Tymczasem w niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody, bezsporne jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu zaniżenia odwołania wskazując, że kwestionując jego wysokość skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów, w oparciu o które wywodzi, iż wysokość należnej mu rekompensaty powinna wynieść co najmniej 200,00 zł/m2. Nadto przy piśmie z dnia 21 października 2024 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji zrid 1, działka nr [...] nie miała dostępu do infrastruktury, więc argument ten nie mógł zostać wzięty pod uwagę w operacie. Wpływu na wartość przedmiotu wyceny nie ma także sama możliwość uzyskania decyzji lokalizacyjnej. W ocenie Wojewody, nie jest również zasadne twierdzenie, że skoro rośnie cena gruntów przyległych, to równocześnie wzrasta cena gruntów drogowych. Taka reguła nie dotyczy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, który ma specyficzny charakter, nieporównywalny do rynku np. mieszkaniowego. Nadto, zasady, jakie dotyczą poszczególnych typów nieruchomości, wchodzą w zakres specjalistycznej wiedzy rzeczoznawców i stanowią efekt dokonywanych przez nich szczegółowych analiz i porównań. Wojewoda nadmienił, że w odrębnych pismach biegły precyzyjnie odniósł się również do zarzutu braku uwzględnienia w ekspertyzie większości gruntów wymienionych w odwołaniu, wykazując, że nie spełniały one warunku podobieństwa do przedmiotu wyceny. W tym miejscu Wojewoda wskazał również, że średnia arytmetyczna cen tych nieruchomości wynosi 77,80 zł/m2, a co za tym idzie jest niemal identyczna, jak wartość przyjęta w operacie. Wreszcie organ odwoławczy wskazał, że "organ nie jest zobligowany z urzędu, czy też do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Żaden przepis nie nakłada na organ takiego obowiązku. Jeśli zaś strona skarżąca ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. Ś. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody i ustalenie odszkodowania w kwocie co najmniej 73.000 zł, tj. co najmniej w kwocie 200 zł/m2, podwyższone o 5% wartości wycenianej nieruchomości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w tym dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność rzeczywistej wartości spornej działki, ewentualnie celem sporządzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o opinię w sprawie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. przez posługiwanie się przez organ operatem szacunkowym z dnia 23 listopada 2023 r., który na chwilę obecną uległ dezaktualizacji, albowiem upłynął już 12-miesięczny okres, w którym mógł on zostać wykorzystywany na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., która miała wpływ na treść tego orzeczenia poprzez dowolne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do ustalenia odszkodowania w kwocie zaledwie 28.280 zł za 365 m2 (77,48 zł/m2), podczas gdy swobodna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzi do wniosku, że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie powinno być ustalone na kwotę co najmniej 73.000 zł za 365 m2, czyli 200 zł/m2; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., która miała wpływ na treść orzeczenia poprzez dowolne przyjęcie, że skarżący nie wydał wywłaszczanej nieruchomości w terminie 30 dni licząc od dnia, w którym wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 18 ust. 1e specustawy, podczas gdy swobodna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzi do wniosku, że skarżący wydał nieruchomość w terminie przewidzianym w tym przepisie, co przesądza o zasadności podwyższenia odszkodowania przysługującego stronie o 5% wartości wycenianej nieruchomości. Motywując zasadność wywiedzionej skargi, skarżący wyjaśnił, że operat szacunkowy z listopada 2023 r. budzi poważne wątpliwości co do jego rzetelności i wiarygodności. Przede wszystkim, nie uwzględnia faktu, że działka ma dostęp do infrastruktury w postaci E, Kd, W, Ks, T i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy. Tym samym twierdzenia rzeczoznawcy majątkowego jakoby działka była położona na terenie nieuzbrojonym w sieć infrastruktury technicznej pozostają w sprzeczności ze stanem rzeczywistym. Ponadto, brak jest jakichkolwiek przeciwskazań do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co w opracowaniu nie było przedmiotem analizy, a uwzględniono tylko i wyłącznie zapisy w Studium, a nie potencjalne walory inwestycyjne. Dalej skarżący nadmienił, że w analizie działek przeznaczonych pod drogi znajduje się zapis, że na cenę wywiera wpływ taki czynnik jak cenność gruntów otaczających, który przejawia się w cenach nieruchomości przyległych oraz stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa. Równocześnie w dalszej części analizy rzeczoznawca wskazuje, że nie zauważa wpływu czasu na cenę jednostkową. Zdaniem strony, niniejsze twierdzenia stanowią niekonsekwencję ze względu na to, że skoro na cenę nieruchomości drogowych ma wpływ cenność gruntów sąsiednich, to skoro rośnie cena gruntów przyległych, to równocześnie wzrasta cena gruntów przeznaczonych pod drogi. Wydaje się więc uzasadnione, aby została przyjęta korekta cen z uwagi na upływ czasu charakterystyczna dla gruntów sąsiednich do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że w operacie szacunkowym żadna transakcja nie dotyczy miasta O. Nie uwzględniono również innych transakcji drogami, które skarżący wskazał w formie tabeli. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, należy podkreślić, że trudno mówić o preferencjach nabywców, przy opisie cech rynkowych, skoro nabywcami są jednostki samorządu terytorialnego, których interesuje nabycie konkretnych gruntów pod daną inwestycję, a nie np. cenność gruntów przyległych. Wreszcie skarżący podniósł, że stosownie do swojego pisemnego oświadczenia z dnia 24 listopada 2013 r., udostępnił grunty - pole uprawne, stanowiące dz. nr [...] o powierzchni [...] m² do przeprowadzenia na nim robót budowlanych już w lutym 2013 r. i tym samym pole to było przez niego wydane już w tym czasie. Z uwagi na charakter należącej do strony wtedy działki (pole uprawne), nie było żadnych obiektywnych przeszkód, aby rozpoczęcie robót budowlanych rozpoczęło się niezwłocznie po odebraniu przez skarżącego zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid 1. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia 26 czerwca 2024 r. ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 28 280,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] AM-[...], obręb L. miasta O., które przeszło na Gminę O. w związku z wydaniem przez Starostę O. decyzji nr 1/2013 z dnia 4 lutego 2013 r., zastąpionej decyzją nr 3/2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. dot. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za takie nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy). W myśl natomiast art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podstawą orzekania organu administracji publicznej o wysokości należnego odszkodowania każdorazowo jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który stanowi kluczowy dowód w sprawie i jak każdy dowód podlega także ocenie organów. Jednakże trzeba zastrzec, że czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzona przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n., a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu. Normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowią przepisy k.p.a. Zakreślają one ramy w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowo-administracyjnej kontroli postępowania organu w tym zakresie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Wynika z niego, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ocena procesowa dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się przy tym od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W realiach badanej sprawy podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez R. K. z dnia 23 listopada 2023 r., w którym stan nieruchomości został określony na dzień 4 lutego 2013 r., co znajduje swoje uzasadnienie prawne, gdyż to ta decyzja de facto pozbawiała skarżącego prawa własności działki nr [...]. Niniejsza nieruchomość nie znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, stąd rzeczoznawca przyjął przeznaczenie określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O., stanowiącym uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Zgodnie zaś z jego postanowieniami, sporna działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZD - tereny sadów, upraw ogrodowych i ogródków działkowych. Biegły uznał jednak za właściwe oszacowanie działki nr [...]w oparciu o transakcje dotyczące dróg publicznych, kierując się w tym zakresie zasadą korzyści. Po przeprowadzeniu bowiem alternatywnego badania rynku, odrębnie dla nieruchomości nabywanych pod tereny ogródków działkowych oraz drogi publiczne, wskazał, że ceny gruntów drogowych są wyższe i oscylują wokół śr. 77,48 zł/m2, niż tereny ogrodów działkowych, których średnia wartość wynosi 10,32 zł/m². Wyceniając sporną nieruchomość biegły zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, w której do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie biegły, jak słusznie zauważył Wojewoda, wybrał 14 transakcji zawartych w okresie od września 2020 r. do dnia wyceny (o wartościach min. 48,40 zł/m2, maks. 116,43 zł/m2 oraz ww. śr. 77,48 zł/m2) dotyczących gruntów bez części składowych, będących przedmiotem prawa własności i nabywanych pod budowę lub poszerzenie dróg gminnych z rynku nieruchomości obejmującego powiaty [...], [...], [...], [...], [...], [...] i, z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji z podobnych miast powiatowych, peryferyjne obręby miasta W. (Tabela 4 na stronie 19 oraz strona 17). Nadto, uzasadnił czasookres badanego rynku i wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia wpływu upływu czasu na zmianę wartości nieruchomości. Na podstawie badania rynku przyjął, że wpływ na wartość przedmiotu wyceny miały: lokalizacja (40%), sąsiedztwo i otoczenie (30%), cenność gruntów otaczających (20%) i stopień zurbanizowania gruntów przyległych (15%). Zgodnie z przyjętą w operacie skalą ocen, zastosowaną w powiązaniu z opisem nieruchomości, działce nr [...] zostały przypisane kolejno cechy: dobra, dobre, średnia, średni. Suma współczynników korygujących wyniosła 1 w związku z czym 1 m2 szacowanej działki został ustalony w wysokości odpowiadającej cenie średniej nieruchomości porównawczych, tj. 77,48 zł. W ocenie Sądu, tak sporządzony operat szacunkowy, spełnia stawiane mu wymagania i zasadnie mógł stanowić dowód w niniejszej sprawie, nadto rzeczoznawca w toku prowadzonego postępowania w złożonych wyjaśnieniach podał z jakich powodów nie uwzględnił wskazanych przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i skardze nieruchomości. Wyjaśnił również w piśmie z dnia 21 października 2024 r., że w dacie wydania decyzji zrid 1 działka nie miała dostępu do infrastruktury, gdyż nie istniały jeszcze sieci infrastruktury przebiegające w drodze (ul. [...]), stąd okoliczność ta nie mogła zostać uwzględniona. Niniejsze wynika również z treści przedłożonego operatu szacunkowego, w którym podano, że działka jest położona na terenie nieuzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej. Sama zaś możliwość uzyskania decyzji lokalizacyjnej pozostaje bez wpływu na wartość nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby dla niniejszej działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Na brak takiej decyzji uwagę zwrócił również biegły. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi, należy zauważyć, że brak jest jakichkolwiek podstaw do podzielenia twierdzeń skarżącego co do tego, że odszkodowanie winno zostać ustalone w wysokości co najmniej 200 zł/m². Trzeba tu przede wszystkim nadmienić, że żadna ze wskazanych w zestawieniu nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne nie osiągnęła takiej wartości, ani do niej zbliżonej. Uwzględnia nieruchomości z terenu W. przekraczały nieznacznie wysokość 100 zł/m². Również sam skarżący nie wskazał jakichkolwiek podstaw, z których wywodzi właśnie taką kwotę, stąd sformułowany w tym zakresie zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Brak jest też podstaw do przyjęcia zasadności twierdzenia, że skoro wzrasta cena gruntów przyległych to wzrasta też cena gruntów drogowych w kontekście szczególnego charakteru samego rynku drogowego, o którym również wspominał w złożonych wyjaśnieniach biegły. Podważenie zaś prawidłowości doboru nieruchomości, przyjętego opisu cech rynkowych i ich wagi mogłoby nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych. W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, wpływy upływu czasu na zmianę wartości nieruchomości czy właściwego ustalenia współczynnika korygującego. Są to czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Tylko przedstawienie równorzędnej do operatu szacunkowego opinii mogłoby doprowadzić do podważenia prawidłowości takiego dokumentu. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego, ukształtowana przez przepisy u.g.n., jest bowiem zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. W ocenie Sądu, w świetle całokształtu zebranego materiału dowodowego i jego oceny dokonanej przez orzekające w sprawie organy administracji, nie było podstaw do odmówienia wiarygodności operatowi szacunkowemu. Słusznie organy oceniły ten dokument pozytywnie, co znalazło przełożenie na legalność kontrolowanej decyzji. Żaden zaś z przepisów nie obliguje, aby organ z urzędu lub na wniosek strony, wystąpił o weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie ma zaś przeszkód, aby strona skorzystała z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Jest to jednak uprawnienie, a nie obowiązek. W realiach badanej sprawy skarżący o taką weryfikację nie wystąpił, jak również nie przedstawił kontroperatu. Odnosząc się z kolei do zarzutu zaniechania podwyższenia odszkodowania o 5% wartości wycenianej nieruchomości trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W realiach badanej sprawy słusznie przyjął Wojewoda, że brak było podstaw do zastosowania przywołanego bonusu, gdyż zawiadomienie z dnia 12 lutego 2013 r. informujące o decyzji zrid 1 zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 lutego 2013 r., który w terminie do dnia 25 marca 2013 r. nie złożył żadnej deklaracji o wydaniu nieruchomości, jak również inwestor nie przejął w tym terminie działki nr [...] w posiadanie. Pod pojęciem zaś wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny - rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą. Przy czym w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 34/22, CBOSA).Tym samym dla ustawowego powiększenia odszkodowania w niniejszej sprawie nie jest wystarczające samo oświadczenie skarżącego z dnia 24 listopada 2013 r., iż nie czyniłby żadnych przeszkód gdyby realizacja inwestycji miała się rozpocząć tuż po odebraniu przez niego zawiadomienia o wydaniu decyzji z 4 lutego 2013 r. I na koniec, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. należy zauważyć, że zgodnie z przywołanymi przepisami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po upływie tego okresu może zaś zostać wykorzystany, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. W niniejszej zaś sprawie, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. 19 listopada 2024 r. nie upłynął jeszcze termin 12 miesięcy liczony od dnia sporządzenia operatu, co w sprawie miało miejsce w dniu 23 listopada 2023 r. Z tego też względu przedłożony operat mógł zostać wykorzystany na potrzeby prowadzonego postępowania. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji, kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości.