I OSK 34/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1256/20 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 kwietnia 2020 r., nr DLI.5.7615.38.2020.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. prostuje z urzędu komparycję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1256/20, w ten sposób, że w miejsce numeru "DLI-5.7615.38.2020.MD" wpisuje "DLI.5.7615.38.2020.MD"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1256/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 kwietnia 2020 r., nr DLI.5.7615.38.2020.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [...] oraz [...] od pkt. 2 i pkt. 3 decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 grudnia 2019 r. - utrzymał w mocy tę decyzję w części dotyczącej pkt. 2 oraz uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt. 3 i orzekł o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 10.000 zł. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r. orzekł: – w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie 527 961,00 zł na rzecz Zbigniewa [...] oraz [...], we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie Osielsko, w obrębie Zołędowo, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1090 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], objętej decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego Nr 13/2017 z dnia 24 sierpnia 2017 r., znak: WIR.V.7820.4.2017.MT, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S-5 na odcinku Nowe Marzy-Bydgoszcz-granica województwa kujawsko-pomorskiego i wielkopolskiego z podziałem na 3 części: Część 1 - Projekt i budowa drogi ekspresowej S-5 na odcinku od węzła Aleksandrowo (z węzłem) do węzła Tryszczyn (z węzłem) o długości około 14,7 km, – w pkt 2 o niepowiększaniu odszkodowania w oparciu o art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, – w pkt 3 o niepowiększaniu odszkodowania w oparciu o art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, – w pkt 4 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w kwocie 527 961,00 zł na rzecz [...] oraz [...], we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Organ odwoławczy stwierdził, iż w oparciu o art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), dalej specustawa (specustawa drogowa) wydanie nieruchomości w terminie wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów związanych z przeprowadzką, ustawodawca przyjął, że właściciel lub użytkownik wieczysty zamieszkały w tym budynku albo lokalu, powinien otrzymać powiększone odszkodowanie o kwotę 10.000 zł. Dlatego pkt 3 decyzji uległ uchyleniu a odszkodowanie odpowiednio powiększone. W pozostałym zaskarżonym zakresie - tj. odnośnie pkt 2 - decyzję uznał za prawidłową, bowiem w terminach wskazanych ustawą budynek nie został opróżniony z mebli i innych ruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu prawidłowo przyjął organ, że skoro – stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy – we właściwym terminie nieruchomość nie została wydana to nie mogło być mowy o powiększeniu odszkodowania o 5%. Wprawdzie skarżący w oświadczeniu z dnia 6 września 2017 r. wyrazili wolę niezwłocznego wydania nieruchomości, jednakże w terminie do dnia 28 września 2017 r. nieruchomość nie została wydana, termin zaś 30 dniowy liczony jest od dnia doręczenia zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 24 sierpnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. od dnia 29 sierpnia 2017 r. Z powyższego pisma skarżących wynika też, że zostali zapoznani z treścią art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, bowiem powołali jego treść. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w świetle treści tegoż przepisu nie zostały przez skarżących spełnione przesłanki do powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości - mimo braku podstaw do takiego przyjęcia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwą ocenę argumentacji skarżących, związanej z wadliwą wykładnią przez Ministra Rozwoju art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; b) art. 7, art. 75 § 1, art 77 § 1 oraz art 81 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz nie uwzględnieniu dowodów powoływanych przez skarżących. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się zarzucanych skargą kasacyjną naruszeń prawa procesowego. Odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uregulowanie zawarte w tym przepisie określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może co do zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć kontrolowanemu wyrokowi Sądu I instancji. Sąd przeprowadził postępowanie wnikliwie, dokonał szczegółowej kontroli w sprawie, odniósł się do argumentacji skarżących, wyjaśnił w uzasadnieniu swoje stanowisko, a to wszystko w zgodzie z zasadami postępowania sądowoadministracyjnego. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opartego na "nieprawidłowej ocenie argumentacji skarżących" nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Nie zostały naruszone również przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art 77 § 1 oraz art 81 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Zarzucane naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie dokonanie pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz nie uwzględnienie dowodów powoływanych przez skarżących – nie może być skutecznie podnoszone, gdy wykazano i opisano w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji jak i w zaskarżonym wyroku, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, i brak było wątpliwości przy zestawieniu treści przepisów z zebranym przez organy materiałem dowodowym. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy uwzględnić specyfikę danej sprawy - odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione i ocenione zgodnie z regułami procesowymi, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, a konkluzje powstałe po jego analizie zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji, a następnie wyroku Sądu I instancji. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w kontekście nie spełnienia przez skarżących przesłanek do powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, mimo braku – wg. skarżących kasacyjnie – podstaw do takiego przyjęcia. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji i za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o wydaniu odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Niewątpliwie, jak słusznie Sąd wojewódzki za organem wyjaśnił, ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej pod kątem wydania nieruchomości i tym samym powiększenia odszkodowania o wskazane w przepisie 5% następuje w świetle art. 18 ust. 1e pkt 1 - w niniejszej sprawie, tj. po wydaniu nieruchomości w terminie 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą (por. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2379/20; z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3299/15, z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18, z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3775/18; z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji (pkt 1 - art. 18 ust. 1e) Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z 24 sierpnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2) został doręczony skarżącym w dniu 29 sierpnia 2017 r., wobec czego słusznie organ i Sąd uznały, że termin na wydanie nieruchomości upłynął 28 września 2017 r. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w oświadczeniu z dnia 6 września 2017 r. skarżący wyrazili wolę niezwłocznego wydania nieruchomości, jednakże w terminie do 28 września 2017 r. nieruchomość nie została wydana. Co więcej, jak wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez biegłą w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 10 października 2017 r. w dalszym ciągu budynek mieszkalny nie został opróżniony. W budynku pozostały meble, sprzęt AGD i inne ruchomości. Zauważenia jednocześnie wymaga, że wydanie nieruchomości i opróżnienie budynku nie jest uzależnione od oględzin nieruchomości, których dokonuje się bez względu na jej opuszczenie lub nie. Tymczasem, sami skarżący w piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r. poinformowali Wojewodę, że przebywali na nieruchomości do dnia 8 grudnia 2017 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to o tyle istotne, że kluczową kwestią w sprawie jest - według skarżących kasacyjnie niezasadne - niepowiększenie odszkodowania o 5% wartości odszkodowania z uwagi ich na gotowość do wydania nieruchomości. Jak już jednak wykazano nie gotowość, a faktyczne wydanie (opróżnienie i opuszczenie nieruchomości) stanowi o spełnieniu warunku z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej stanowiącej podstawę do doliczenia wspomnianych 5%. Skarżący warunku nie dopełnili wobec czego zasadnie organ nie naliczył dodatkowych 5% wartości odszkodowania, co następnie Sąd wojewódzki prawidłowo zaakceptował. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Działając na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu komparycję zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1256/20, w ten sposób, że w odniesieniu do decyzji Ministra Rozwoju z dnia 16 kwietnia 2020 r. w miejsce numeru "DLI-5.7615.38.2020.MD" wpisał prawidłowy numer "DLI.5.7615.38.2020.MD".