II SA/Wr 541/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w N. R. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy I. orzeka, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgodny na dokonanie darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm./, Rada Miejska w N. R. wyraziła zgodę na dokonanie darowizny na rzecz Wyższej Szkoły A w N. R. nieruchomości zabudowanej, położonej w N. R. przy ul. K. nr [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...], o powierzchni [...]. Dodatkowo w uchwale wskazano, że dla tej nieruchomości w Sądzie Rejonowym w K. VII Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z/s w N. R. została urządzona księga wieczysta KW nr [...] i w dziale III zostało ustanowione prawo służebności drogi koniecznej i przejścia dla każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb [...], [...]. Ponadto w § 2 uchwały postanowiono, że darowizny celowej nieruchomości opisanej w § 1 dokonuje się na działalność dydaktyczno-oświatową tj. siedzibę niepaństwowej wyższej szkoły zawodowej, a przeniesienie prawa własności nieruchomości nastąpi w formie aktu notarialnego po uzyskaniu osobowości prawnej przez Wyższą Szkołę A z siedzibą w N. R. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i wprowadzono ją w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność Gminy Miejskiej N. R. zabudowana jest budynkiem użytkowym, dwukondygnacyjnym, podpiwniczonym o powierzchni [...], wykorzystywanym częściowo na prywatne gabinety lekarskie i rehabilitacyjne. W związku z końcowym etapem załatwiania formalności związanych z utworzeniem wyższej niepaństwowej szkoły zawodowej tj. uzyskania pozytywnej opinii Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej o utworzeniu wyższej szkoły zawodowej pn. Wyższa Szkoła A w N. R. oraz utworzeniu studiów zawodowych na kierunku "zarządzanie i marketing" ze specjalnością "zarządzanie przedsiębiorstwami międzynarodowymi" zachodzi potrzeba zabezpieczenia bazy dydaktyczno-oświatowej tj. siedziby dla uczelni. Z uwagi na znaczną powierzchnię użytkową, położenie w centrum dzielnicy Słupiec, nieruchomość ta może być wykorzystywana na siedzibę uczelni, po przeprowadzeniu niezbędnych prac remontowych. Ponadto Rada Gminy podała w uzasadnieniu, że szkoła uzyskała już pozwolenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na utworzenie uczelni. Szkoła A podejmie działania w celu pozyskania środków na adaptację obiektu ze środków Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego dla Województwa D., a pozostałe środki finansowe będą pochodziły z czesnego. W zakończeniu uzasadnienia uchwały Rada Miejska wyjaśniła również, że w przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel określony w niniejszej uchwale, będzie ona podlegała zwrotowi na rzecz Gminy zarówno w części, jak i w całości. Opisana powyżej uchwała została zaskarżona przez Wojewodę D. poprzez skargę, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi organ nadzoru powołując się na art. 93 ust. 1 i art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu jako sprzecznego z prawem. Uzasadniając to żądanie Wojewoda D. wskazał, że postanowienia uchwały w sposób istotny naruszają prawo, bowiem art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dopuszcza dokonanie darowizny nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jedynie na cele publiczne. Wyjaśnił ponadto, że ustawodawca w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyczerpujący określił, które cele są celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy. W art. 6 pkt 6 za cel publiczny ustawodawca uznał budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych. Wojewoda D. wskazał przy tym w uzasadnieniu skargi, że przedmiotowa uchwała dotyczy darowizny nieruchomości na siedzibę niepaństwowej wyższej szkoły zawodowej, a art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględnia wśród celów publicznych budowy i utrzymywania pomieszczeń dla niepaństwowych szkół wyższych. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi a dniu 12 października 2004 r. Rada Miejska w N. R. – nie godząc się ze stanowiskiem Wojewody D. – wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku wskazała m.in., że celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest również budowa i utrzymanie szkół publicznych, przy czym ustawodawca nie określa czy chodzi o szkoły podstawowe, gimnazjalne, ponadgimnazjalne czy wyższe, zatem można – zdaniem Gminy – uznać, że przepis ten odnosi się do wszystkich rodzajów szkół. Rada Miejska wyjaśniła również, że podejmując uchwałę miała na względzie cel publiczny jakim jest działalność dydaktyczno-oświatowa, której realizowanie należy traktować jako formę zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej. W tym kontekście Rada Gminy powołała się na tezę wyroku NSA z dnia 8 listopada 2000r. /sygn. akt I SA 1986/99/ i jednocześnie wskazała, że na terenie N. R. dostęp do edukacji w szkołach wyższych jest ograniczony. Ponadto podkreśliła, że założycielem Wyższej Szkoły A jest spółka działająca pod firmę B Sp. z o.o. z siedzibą w N. R., której jedynym udziałowcem jest Gmina Miejska N. R. W zakończeniu uzasadnienia Rada Miejska zwróciła uwagę na tzw. aspekt społeczny, podając, że Miasto N. R. zagrożone jest szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, a sytuacja na rynku pracy wymusza konieczność zmiany wykształcenia i kwalifikacji. Studiowanie w innym mieście wiąże się z wysokimi kosztami utrzymania dlatego utworzenie wyższej szkoły na miejscu stanowi dla wielu osób jedyną szansę na zdobycie wyższego wykształcenia i pracy zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. W ten sposób sformułowane zostało przez ustawodawcę generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, w tym także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 147 § 1 /zdanie drugie/ powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z jednoczesnym uwzględnieniem przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wskazanej powyżej. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje prawo gminy do wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości stanowiącej jej własność, zastrzegając jednocześnie "cel publiczny" takiej czynności. Pojęcie "celu publicznego", jakim posługuje się omawiana ustawa i wskazany powyżej przepis nie jest dowolne, a jego typizowanie nie może następować wg kryteriów właściwych dla potocznego czy też ogólnego jego znaczenia. Ustawa o gospodarce nieruchomościami poprzez treść art. 6 /pkt 1-10/ przyjęła konkretny i zamknięty katalog celów publicznych, którego charakteru nie zmienia klauzula zawarta w pkt 10, mówiąca wprawdzie o innych niż wymienione w pkt 1-9 celach publicznych, ale odwołująca się w tym zakresie do odrębnych ustaw. Uznać zatem należy, że w każdym przypadku cel publiczny musi być wyrażony expresis verbix w normie ustawowej. Z treści § 2 zaskarżonej uchwały wynika, że darowizny nieruchomości zabudowanej, położonej w N. R. przy ul. K. [...], oznaczonej geodezyjnie nr [...], obręb [...], [...] o powierzchni [...] dokonuje się na siedzibę niepaństwowej wyższej szkoły zawodowej, mającej działać pn. Wyższa Szkoła A . Zważyć zatem należy, że zapewnienie możliwości funkcjonowania – poprzez zapewnienie pomieszczeń – niepaństwowej szkole wyższej nie jest kwalifikowane jako cel publiczny ani w przepisie art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani poprzez pkt 10 tego aktu. Istotne przy tym jest, że art. 6 pkt 6 omawianej ustawy uwzględnia jako cel publiczny budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych ... . Nie można też zaakceptować poglądu Rady Miejskiej N. R. dotyczącego możliwości zastosowania pojęcia "szkoła publiczna" również do szkoły wyższej, bowiem ustawa z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. Nr 65 poz. 385 z późn. zm./ nie posługuje się pojęciem szkoła publiczna, a jedynie określeniami szkoła państwowa i niepaństwowa. Szkoły wyższe nie podlegają przy tym regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm./, która obejmuje wyłącznie przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja i szkoły ponadgimnazjalne. Nieuprawnione też jest –zdaniem Sądu – wyprowadzanie pojęcia "cel publiczny" – na użytek czynności podejmowanej w warunkach ustawy o gospodarce nieruchomościami – z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, czy ustawy o samorządzie gminnym, utożsamiając go z powinnością zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Za okoliczność eliminującą niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały nie może być też postrzegane to, że założycielem Wyższej Szkoły A jest spółka, której jedynym udziałowcem jest Gmina Miejska N. R. Niezasadne jest również powoływanie się na aspekt społeczny tej sprawy za jaki Rada Miejska uznaje dążenie do zmniejszenia strukturalnego bezrobocia czy stworzenia możliwości zdobycia wyższego wykształcenia przez członków lokalnej społeczności, bowiem ustawodawca nie przewidział uprawnienia do uwzględnienia jakichkolwiek okoliczności, mogących wpływać na ocenę legalności oświadczenia wyrażonego w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stworzył natomiast różne możliwości dysponowania nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego poprzez czynności wskazane w art. 13 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. W dokonywanej w sprawie ocenie Sąd uwzględnił również dotychczasowe stanowisko judykatury w tym m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2000r. /sygn. akt II SA/Kr 1010/00; ONSA 2001/4/186/. W istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem – zgodnie z art. 147 § 1 /zdanie drugie/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.