II SA/Wr 545/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 13 września 2021 r. nr 986/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zmieniającej decyzję nakazującą wyeliminować nieodpowiedni stan techniczny oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) nr 986/2021 z dnia 13 września 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: organ I instancji, PINB) nr 10/21 z dnia 5 lipca 2021 r., którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji PINB w L. nr 15/2020 z dnia 4 sierpnia 2020, zmienionej decyzją z dnia 9 grudnia 2020, nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej wyeliminowanie nieodpowiedniego stanu technicznego podbudowy podłogi w lokalu nr [...], znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w L., poprzez wykonanie określonych czynności i robót budowalnych. Decyzją nr 15/2020 PINB w L. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ulicy [...] w L. wyeliminować nieodpowiedni stan techniczny podbudowy podłogi w lokalu nr [...] poprzez wykonanie w tym lokalu następujących prac: 1. Opróżnienie lokalu z urządzeń i mebli; 2. Rozebranie wszystkich ścian działowych do poziomu posadzki; 3. Rozebranie posadzki na całej powierzchni lokalu i wymiany na głębokości około 50 cm gruntu pod posadzką na pospółkę, którą podczas układania należy zagęszczać warstwami; 4. Na zagęszczonym podłożu ułożenie ocieplenia ze styropianu o grubości 10 cm oraz folii polietyleonowej paroizolacyjnej; 5. Wylanie na całej powierzchni płyty żelbetowej o grubości 12-15 zbrojoną dołem i górą siatkami z prętów żebrowanych o oczku 10 cm. Z uwagi na realne zagrożenie życia lokatorów, zakazano użytkowania lokalu do czasu wykonania decyzji, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na wniosek Wspólnoty, termin wykonania obowiązków został zmieniony decyzją PINB w L. z dnia 9 grudnia 2020 r., nr 26/2020 i określony na dzień 30 kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. Wspólnota zawiadomiła PINB o wykonaniu decyzji. Do pisma dołączono protokół odbioru końcowego praz oraz dokumentację fotograficzną. Pismem z tej samej daty, mieszkańcy lokalu nr [...] wnieśli do PINB przeprowadzenie kontroli wskazując, że prace wykonane przez Wspólnotę nie są zgodne z pracami wskazanymi w decyzji. W dniu 21 kwietnia 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w L. W wyniku kontroli stwierdzono, że prace remontowe nie zostały przeprowadzone w kuchni, łazience i małym pokoju, natomiast z uwagi na zakończenie prac w pozostałych pomieszczeniach nie można stwierdzić, czy prace w ramach podłogi wykonane zostały zagadnie z treścią decyzji. Pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr 15/2020, wskazując w uzasadnieniu, że leży to w interesie strony. W uzasadnieniu wskazała, że wymienione w protokole kontroli PINB z dnia 21 kwietnia 2021 r. pomieszczenia nie zostały objęte pracami remontowymi, ponieważ właściciele lokalu nie opuścili go na czas trwania prac i w tych właśnie trzech pomieszczeniach mieszkali i stale z nich korzystali. Nadto, inspektor nadzoru ustalił, że ściana pomiędzy pokojami nr [...] i nr [...] nie jest ścianą działową tylko nośną, nie podpartą fundamentem, nie dokonano więc jej rozbiórki, wykonano natomiast jej ławę fundamentową. Dodatkowo, w wyniku dokonanych odkrywek stwierdzono dobry stan techniczny ścianki działowej między kuchnią a pokojem nr [...], wobec czego odstąpiono od jej rozebrania. Stwierdzono także, że cała podłoga wykonana została w systemie podłogi wentylowanej, ułożonej na legarach usytuowanych na podłożu z cegły na zaprawie z piasku. W konsekwencji wskazano, że nie wykonano wszystkich prac wynikających z decyzji, ale było to wynikiem zaistniałego stanu faktycznego, nieznanego w chwili wydawania decyzji, a ujawnionego dopiero na etapie prac budowlanych. Do wniosku dołączono opinię techniczną potwierdzająca przedstawione w nim okoliczności. Mieszkańcy lokalu nr [...] nie zgodzili się stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, podnosząc, że nadal domagają się wykonania w całości decyzji nr 15/2020. Decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. INB w L. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr 15/2020. W uzasadnieniu podniósł, że wobec sprzeciwu jednej ze stron decyzji – właścicieli lokalu nr [...], zaistniała przesłanka negatywna uniemożliwiająca wygaśniecie decyzji. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie – po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej – DWINB podniósł, że w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek z art. 162 § 1 pk1 1 k.p.a. Przede wszystkim w ocenie organu odwoławczego nie doszło do przedmiotowości decyzji, rozumianej jako nierealności, niemożności jej wykonania. Wyjaśnił, że wykonanie decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nie stanowi o jej bezprzedmiotowości. Jeżeli decyzja taka zostanie wykonana, organ nadzoru budowlanego kończy postępowanie w sprawie, nie wydając żadnego aktu. Jeżeli zaś w terminie w niej określonym wykonana nie zostanie, organ ma prawo podjąć przymusowe środki zmierzające do zrealizowania wynikających z niej obowiązków. DWINB wskazał, że jeżeli decyzja nr 15/2020 została wykonana, to brak jest prawnych podstaw do jej wygaszenia. Nadto, za jej wygaszeniem nie przemawia interes strony ani interes społeczny. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że decyzja została wydana, bowiem doszło do zaniedbania stanu technicznego budynku w stopniu powodującym zagrożenie dla zdrowia i życia jego mieszkańców. Zatem z pewnością w interesie społecznym leży dokładne wykonanie wynikających z niej obowiązków. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: 1. Artykułu 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oraz błędne przyznanie statusu strony właścicielom mieszkania w lokalu nr [...]; 2. Artykułu 7 i art. 77 oraz 80 i 81 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy; 3. Art. 107 k.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji; 4. Art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie bezprzedmiotowość decyzji zachodzi, albowiem w trakcie prowadzonych prac budowlanych – wynikających z przedmiotowej decyzji – doszło do ujawnienia okoliczności, które przesądzają o tym, że stan faktyczny jest odmienny od przyjętego przez organ w chwili wydawania decyzji nakazowej. Natomiast ujawnione okoliczności sprawiają, że wykonanie prac nakazanych w decyzji jest bezcelowe i naraziłoby Wspólnotę mieszkaniową na niepotrzebne koszty. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie obejmuje kwestię zasadności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organu I instancji, którą nakazano skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w L., poprzez wykonanie w lokalu nr [...] robót budowlanych polegających ma gruntownym remoncie podłogi, z uwagi na jej zapadanie się. W ocenie skarżącej doszło bowiem do istotnej zmiany stanu faktycznego, a w konsekwencji przestały istnieć przyczyny uzasadniające wykonanie remontu podłogi zgodnie z treścią decyzji. Organy obu instancji przyjęły jednak brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, albowiem przedmiot sprawy nadal istnieje, a osiągnięcie celu w postaci usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku jest wymagalne i realne. Bezspornym w sprawie jest okoliczność ujawnionego w 2020 nieodpowiedniego stanu technicznego podłogi w lokalu nr [...]. Wskutek takiej oceny stanu technicznego podłogi, organ na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 pr. b. nakazał skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz orzekł zakaz użytkowania lokalu do czasu wykonania obowiązków wynikających z decyzji. Skarżąca nie wniosła odwołania od opisanej decyzji, tym samym nie podważając dokonanej przez organ oceny stanu technicznego rzeczonej podłogi. Co więcej, przystąpiła do prac i w dniu 26 lutego 2021 r. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o wykonaniu obowiązków wynikających z decyzji. Kontrola organów nadzoru, przeprowadzona z inicjatywy właścicieli lokalu nr [...], wykazała, że nie wszystkie nakazy decyzji zostały wypełnione. Wówczas to, Wspólnota podniosła kwestię zmiany stanu faktycznego i bezprzedmiotowości wykonywania dalszych nakazów wynikających z przedmiotowej decyzji. Sporną okolicznością w sprawie pozostaje zatem aktualnie kwestia oceny zaistnienia przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej w postaci jej bezprzedmiotowości. Ustalenie zaistnienia tej przesłanki wiąże się zaś zarówno z oceną okoliczności faktycznych, jak i zakreśleniem granic ustawowego pojęcia "bezprzedmiotowości decyzji". Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z literalnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji uzależnione jest od wystąpienia bezprzedmiotowości decyzji wraz z jedną dalej wymienionych przesłanek (na co wskazuje zwrot "albo" przesądzający o alternatywie rozłącznej): stwierdzenia wygaśnięcia wymaga przepis prawa albo wygaśnięcie leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Odnosząc się do pojęcia bezprzedmiotowości decyzji wskazać należy, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania (vide art. 105 § 1 k.p.a.). Należy je zatem wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2018, II SA/Sz 890/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2018, II SA/Gd 207/17, te oraz pozostałe przywołane orzeczenia zostały opublikowane w CBOSA). W orzecznictwie sądowym panuje również zgoda w kwestii pierwszeństwa ustalenia kwestii bezprzedmiotowości decyzji, bowiem od tego zależeć będzie konieczność badania pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustalenie, iż bezprzedmiotowość decyzji nie zachodzi, czyni niecelowym badanie czy zachodzą inne wymienione w treści przepisu okoliczności warunkujące wygaszenie decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019, II SA/Sz 1012/18). W ocenie Sądu nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, według której wskutek której wykonanie decyzji w większej części ziściła się w sprawie bezprzedmiotowość decyzji. Zauważyć bowiem należy, że decyzja PINB nakazująca skarżącej usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku poprzez dokonanie remontu podłogi oparta została w tym zakresie na podstawie prawnej w postaci art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz 3 pr. b. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 pr. b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Już z językowego brzmienia cytowanych przepisów wynika, że źródłem obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu jest hipotetyczny stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a także obiektywnie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu. Gdyby przyjąć tok rozumowania strony skarżącej, że wykonanie nakazów i wyeliminowanie stanu zagrożenia rodzi bezprzedmiotowość decyzji, każde postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 66 p.b. musiałoby ostatecznie kończyć się decyzją wygaszającą decyzję merytoryczną wydaną w takim postępowaniu. Tak się nie dzieje. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wykonanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości powoduje, że organy nadzoru budowlanego nie będą mogły prowadzić egzekucji w celu zrealizowania. Nawet jeśli jednak przyjąć, że w sprawie doszło do bezprzedmiotowości, to brak jest ziszczenia się drugiej z wymaganych przesłanek. Z całą pewnością wygaszenia decyzji nie nakazuje żaden przepis prawa, a wbrew stanowisku strony skarżącej, właściciele lokalu numer [...], którego dotyczą nakazy sformułowane w przedmiotowej decyzji, są stroną postępowania i jako strona wyrazili stanowczy sprzeciw wobec stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr 15/2020.. Słusznie skarżąca wywodziła, że co do zasady stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 66 p.b. jest właściciel lub zarządca – w niniejszej sprawie Wspólnota mieszkaniowa. Niemniej przepisy art. 66 p.b.ie wyłączają ogólnych unormować dotyczących stron i uczestników postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek zawiadomienie mieszkańców lokalu nr, którzy obawiali się o własne bezpieczeństwo na skutek złego stanu technicznego części wspólnych budynku. Z decyzji wprost wynika, że stanowił on zagrożenia dla ich życia i zdrowia, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę tych właśnie dóbr prawnie chronionych – życia i zdrowia mieszkańców loklau nr [...]. W takiej sytuacji nie sposób odmówić im przymiotu strony postępowania, skoro w całości ma ono na celu ochronę ich dóbr. Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 305/15 (www.cboisa.pl) Wobec jednoznacznego stwierdzenia nieziszczenia się w sprawie przesłanek bezprzedmiotowości za prawidłowe należało uznać stanowisko organów nadzoru budowlanego odmawiające stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Za nieuzasadnione należy również uznać w tym świetle zarzuty naruszenia art. 7 art. 77 i 107 k.p.a. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że wobec braku spełnienia ustawowych przesłanek do wygaszenia decyzji, dokonywanie szczegółowej analizy dokumentacji technicznej w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 162 k.p.a. byłoby bezpodstawne. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów prawa, które miałoby skutkować usunięciem decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.