II SA/Wr 546/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. G. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o wymeldowaniu z urzędu z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. B. L. kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100), w tym 110,40 zł podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...] ) Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. orzekającej o wymeldowaniu z urzędu L. G. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...][...] m. [...] we [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał m.in., że postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania L. G. z miejsca pobytu stałego w lokalu oznaczonym powyżej zostało wszczęte z urzędu przez Prezydenta [...] w dniu [...] października 2016 r. w związku z przekazaną z Wydziału Lokali Mieszkalnych informacją, że L. G. nie przebywa w miejscu stałego zameldowania i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się z tego lokalu. Wojewoda [...] wskazał również w uzasadnieniu, że wobec niemożliwości ustalenia aktualnego miejsca pobytu L. G., Sąd Rejonowy dla [...] we [...] – działając na wniosek organu pierwszej instancji skierowany w trybie art. 34 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. (sygn. akt III RNs [...]) ustanowił dla nieobecnej strony postępowania kuratora w osobie B. W., której w dniu [...] marca 2017 r. doręczono wydaną w sprawie w dniu [...] marca 2017 r. decyzję Prezydenta [...] nr WSO-DDA-[...] orzekającą o wymeldowaniu L. G. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...][...] m. [...] we [...]. Z uzasadnienia wynika również, że w dniu [...] marca 2017 r. organ pierwszej instancji otrzymał pismo z Wydziału Lokali Mieszkalnych informujące o złożeniu przez L. G. w dniu [...] marca 2017 r. pisma dotyczącego przedmiotowego lokalu, w którym podany został jej adres do korespondencji oznaczony jako UP [...], skrytka pocztowa [...]. W tych okolicznościach – jak podano w uzasadnieniu – organ pierwszej instancji doręczył L. G. w dniu [...] kwietnia 2017 r. decyzję z dnia [...] marca 2017 r. orzekającą o wymeldowaniu (wysłana w dniu [...] marca 2017 r.). Po zapoznaniu się w dniu [...] kwietnia 2017 r. z całością akt sprawy L. G. złożyła w dniu [...] kwietnia 2017 r. odwołanie (sporządzone w dniu [...] kwietnia 2017 r. ) od decyzji Prezydenta [...], wydanej w tej sprawie. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] – motywując podjęte w sprawie orzeczenie – wyjaśnił, że złożenie odwołania zobowiązuje organ odwoławczy do zbadania w pierwszej kolejności, czy zostało ono wniesione przez osobę uprawnioną oraz czy wniesiono je w ustawowym terminie. W rozpatrywanej sprawie bezspornie odwołanie wniosła sama strona, zatem należało zbadać, czy dochowany został ustawowy termin do jego wniesienia. Termin odwoławczy określa art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Strona może bronić się przed negatywnymi skutkami niedotrzymania tego terminu procesowego, prosząc o jego przywrócenie. Organ odwoławczy obowiązany jest przywrócić stronie termin do wniesienia odwołania, jeśli spełni ona łącznie przesłanki określone w art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest - zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego - wydać postanowienie w zakresie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Następnie organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta [...] zawierała prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania do Wojewody [...] w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Została ona odebrana przez kuratora strony – B. W. w dniu [...] marca 2017 r., o czym świadczy załączone do akt sprawy potwierdzenie odbioru pisma. Zatem ostatnim dniem do złożenia odwołania przez tę osobę był dzień [...] marca 2017 r. Kurator nieobecnej L. G. nie wniósł odwołania od tej decyzji, zatem z dniem [...] marca 2017 r. stała się ona ostateczna. Wojewoda [...] zwrócił też uwagę, że ustanowiony przez sąd przedstawiciel osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym jest upoważniony do reprezentowania tej osoby, w tym także do odbierania w jej imieniu korespondencji. Instytucja przedstawicielstwa polega na tym, iż przedstawiciel dokonuje w imieniu reprezentowanej osoby czynności prawnej, która - o ile mieści się w granicach umocowania, czyli upoważnienia przedstawiciela do działania w imieniu reprezentowanego - wywołuje skutki prawne nie na rzecz przedstawiciela, lecz bezpośrednio na rzecz reprezentowanej przez niego osoby (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 396/08 z dnia 19 marca 2009 r.). Zatem termin do wniesienia odwołania liczy się od daty doręczenia decyzji kuratorowi i nawet późniejsze doręczenie decyzji stronie nie powoduje otwarcia od początku terminu do wniesienia odwołania (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 17/15 z dnia 5 marca 2015 r.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 63 8/07 z dnia 4 marca 2008 r.). W niniejszej sprawie - po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i po odebraniu tej decyzji przez kuratora – L. G. uzyskała wiedzę w sprawie toczącego się postępowania, organ I instancji wysłał do niej decyzję i zapoznała się w organie gminy ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie oznacza to jednak, że przestał biec termin do wniesienia odwołania liczony od momentu odebrania decyzji przez B. W. - kuratora L. G. W związku z powyższym czynność prawna, jaką w rozpatrywanej sprawie był odbiór przedmiotowej decyzji przez prawidłowo ustanowionego kuratora, pociągnęła za sobą skutki prawne bezpośrednio dla reprezentowanej przez niego osoby. Doręczenie to skutecznie otworzyło bieg 14-dniowego terminu do wniesienia od ww. decyzji odwołania i termin ten upłynął z dniem [...] marca 2017 r., natomiast L. G. złożyła swoje odwołanie w dniu [...] kwietnia 2017 r. i nie żądała przywrócenia terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w ww. przepisie art. 134 k.p.a. Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionowała L. G. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia (oznaczonego jako decyzja) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi L. G. przedstawiła swoją trudną sytuację życiową i problemy zdrowotne wykorzystywane przeciwko niej przez organy administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. W toku postępowaniu sądowoadministracyjnego postanowieniem z dnia 30 października 2017 r. przyznane zostało skarżącej – na jej wniosek – prawo pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 28 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar t sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy i podjęte zostało na podstawie art. 134 kpa, w którym ustawodawca zobowiązał organ odwoławczy do stwierdzenia – w drodze ostatecznego postanowienia – uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, gwarantująca możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwe instancyjnie. Ustawodawca określając w kodeksie postępowania administracyjnego warunki skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia postanowił m.in., że uprawnionym do wniesienia odwołania jest podmiot dysponujący statusem strony postępowania, czyli spełniający kryteria wskazane w art. 28 tej ustawy procesowej, a sama czynność zaskarżenia musi być dokonana z zachowaniem ustawowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 omawianej ustawy. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a jeżeli decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że bezskuteczny upływ ustawowego terminu, określonego w przepisie art. 129 § 2 kpa, czyli nieskorzystanie przez stronę postępowania z uprawnienia do zaskarżenia odwołaniem decyzji wydanej w konkretnej sprawie administracyjnej przez organ pierwszej instancji powoduje, że decyzja taka uzyskuje po upływie tego terminu walor ostateczności, co skutkuje wyłączeniem możliwości jej zweryfikowania w toku instancyjnym tzn. w postępowaniu zwyczajnym (poza przypadkami przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania). Dodatkowo należy też - zdaniem Sądu - wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 kpa: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania - stosownie do przywołanej powyżej reguły - jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie decyzji, będącej później przedmiotem odwołania. Istotne jest również, że czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa i obliczony w sposób powyżej wskazany dotyczy stron uczestniczących w postępowaniu. W tym terminie odwołanie może wnieść także podmiot, który nie brał udziału jako strona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i któremu organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedział się w inny sposób. Wskazać też należy, że jeżeli strony postępowania lub podmiot działający w subiektywnym przekonaniu o posiadaniu interesu prawnego w indywidualnej sprawie administracyjnej nie wniosą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w ustawowym terminie określonym w art. 129 § 2 kpa, decyzja staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył ją (ogłosił) wszystkim podmiotom, spełniającym kryteria przyjęte w przepisie art. 28 kpa (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 145/10, Lex nr 750663). Zważyć należy, że decyzje ostateczne mogą być wzruszone tylko w trybach nadzwyczajnych, uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Z doręczonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, właściwy do jego prowadzenia organ – wobec stwierdzenia nieprzebywania na stałe L. G. w lokalu przy ul. [...][...] m. [...] we [...] – podjął czynności zmierzające do ustalenia aktualnego miejsca jej pobytu, kierując zapytanie do Rejestru Mieszkańców [...], Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego oraz Zarządcy nieruchomości, w skład której wchodzi przedmiotowy lokal. Konsekwencją nieskuteczności tych działań było złożenie przez osobę działającą w imieniu Prezydenta [...], wniosku do Sądu Rejonowego dla [...] (III Wydział Rodzinny i Nieletnich) o ustanowienie na podstawie art. 34 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przedstawiciela dla nieobecnej L. G. w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego w opisywanym wcześniej lokalu w osobie B. W. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd Rejonowy dla [...] we [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich uwzględnił wniosek, ustanawiając dla L. S. G. – przy zastosowaniu art. 184 § 1 zd. 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 601 kodeksu postępowania cywilnego – kuratora w osobie B. W. do reprezentowania w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego w lokalu położonym we [...] przy ul. [...][...]m. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd orzekający powołał się m.in. na przepis art. 34 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz podjętą w odniesieniu do tego przepisu uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. (sygn. akt CZP 117/88, OSNCP 1990, nr 1, poz. 11), wskazującą tryb wyznaczania przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek uprawnionego organu administracji publicznej. W okolicznościach, jakie istniały w sprawie na ówczesnym etapie postępowania Sąd rozpoznający obecnie skargę nie kwestionuje zasadności skierowania do właściwego sądu cywilnego przez organ prowadzący postępowanie, wniosku o ustanowienie przedstawiciela (kuratora) dla nieobecnej L. G. w trybie art. 34 § 1 kpa. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w doktrynie i judykaturze analizujących powinność organu administracji zapewnienia stronie postępowania prowadzonego w konkretnej sprawie właściwej reprezentacji z uwzględnieniem art. 34 § 1 kpa oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujących instytucję kurateli, akcentuje się obowiązek kuratora działania dla dobra osoby reprezentowanej i należytej staranności w interesie nieobecnego (np. E. Iserzon, J. Starościak: KPA, Komentarz, Warszawa 1976 i M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Kraków 2008; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt UK 262/17). W warunkach procesowych zwyczajowo rozumiane standardy należytej staranności i działania dla dobra osoby zastępowanej wymagają od kuratora (przedstawiciela osoby nieobecnej) przynajmniej zaskarżenia w toku instancyjnym niekorzystnego dla tej osoby orzeczenia administracyjnego. Kurator powinien bowiem podejmować za stronę, której miejsce pobytu nie jest znane, czynności niezbędne dla obrony jej praw (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1997 r., sygn. akt II CKU 82/97 i postanowienie z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt V CSK 155/07). Podkreślić przy tym należy, że ustanowiony kurator dokonuje czynności w imieniu i na rzecz osoby reprezentowanej. Niezależnie od wskazanych powyżej ogólnych kwestii, które dotyczą instytucji kuratora (przedstawiciela) w rozpoznawanej sprawie istotne – zdaniem Sądu jest, że w dniu [...] marca 2017 r., zatem przed dniem, w którym kurator zapoznała się z aktami sprawy, nie wnosząc zastrzeżeń do prowadzonego postępowania i przed wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji w sprawie, L. G. w piśmie złożonym osobiście w Urzędzie Miejskim [...] – Kancelarii Prezydenta, podała jako miejsce zamieszkania adres lokalu, objętego przedmiotowym postępowaniem oraz wskazała odrębny adres do korespondencji. Wobec ujawnienia się w taki sposób w toku postępowania jego strony odpadła – w uznaniu Sądu – przesłanka dalszego działania kuratora jako przedstawiciela nieobecnej strony. Akta sprawy wskazują przy tym, że organ prowadzący postępowanie w sprawie uzyskał informację o adresie korespondencyjnym L. G. dopiero [...] marca 2017 r., ale można to oceniać wyłącznie jako rezultat niewłaściwej współpracy poszczególnych jednostek strukturalnych tego samego urzędu, za pomocą którego Prezydent [...] wykonuje swoje zadania i realizuje kompetencje ustrojowe i ustawowe. Skutki takich sytuacji nie mogą być – w ocenie Sądu – przenoszone na sferę uprawnień procesowych podmiotu, którego bezpośrednio lub pośrednio dotyczą. Zważyć przy tym należy, że także w dacie [...] marca 2017 r. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. orzekająca o wymeldowaniu L. G. z miejsca pobytu stałego, wcześniej oznaczonego, nie miała cechy ostateczności. Wobec włączenia się L. G. do postępowania, poprzez podanie adresu korespondencyjnego – co należy postrzegać w kontekście art. 10 § 1 kpa – organ prowadzący postępowanie w sprawie podjął prawidłową czynność przesyłając decyzję na podany adres. Materiał sprawy upoważnia do stwierdzenia, że przesyłka została skutecznie doręczona stronie w dniu [...] kwietnia 2017 r. i od tej daty – ze względu na okoliczności, jakie zaistniały w sprawie – należy liczyć bieg terminu, określonego przez ustawodawcę w przepisie art. 129 § 2 kpa do wniesienia odwołania. W tym kontekście Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którymi w przypadku ustanowienia w postępowaniu administracyjnym przedstawiciela dla nieobecnej strony w trybie art. 34 § 1 kpa termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od daty doręczenia tej decyzji przedstawicielowi (kuratorowi), a późniejsze doręczenie decyzji stronie nie uprawnia do otwarcia na nowo biegu tego terminu. Istotne jednak jest, że w sprawach w których wydane zostały powołane wyroki strony postępowań administracyjnych były nieobecne do ich zakończenia i uzyskania przez te decyzje waloru ostateczności. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z inną sytuacją, w której nieprawidłowe byłoby pozbawienie strony prawa do skorzystania ze środka zaskarżenia przysługującego w postępowaniu instancyjnym i wskazywanie na możliwość inicjowania nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. Dodatkowo można też wskazać, że w okolicznościach, jakie w sprawie zaistniały organ pierwszej instancji mógł również zawiesić postępowanie i zwrócić się do Sądu Rejonowego dla [...] we [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich o zmianę postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. (sygn. akt III RNs [...]) w trybie art. 577 kodeksu postępowania cywilnego ze względu na ujawnienie się strony postępowania administracyjnego, dotychczas nieobecnej. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżone postanowienie jako naruszające prawo wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z u nieopłaconej pomocy prawnej taryfowo określonym, uzasadnione jest treścią art. 250 § 1 wskazanej powyżej ustawy.