II SA/Wr 549/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze skargi B. J. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2025 r. nr SKO 4121.219.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżących kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Planowania Przestrzennego w Urzędzie Miejskim W. z dnia 22 listopada 2024 r. (Nr 589/2024), ustalono - na rzecz P. R. - warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...], na działce nr [...], AR_[...], obręb O. Od tej decyzji odwołali się B. J. i T. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 26 marca 2025 r. (nr SKO 4121.219.2024), po rozpatrzeniu odwołań B. J. i T. Z. od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa), w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; zwanej dalej też ustawą), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją z dnia 22 listopada 2024 r. (Nr 589/2024) Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla zaplanowanej przez P. R. inwestycji. W ocenie organu pierwszej instancji, przedstawionej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy w obszarze sąsiedzkim oraz spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Zdaniem organu, także pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny, a teren inwestycji nie jest położony w obszarach chronionych. Opisaną decyzję organu pierwszej instancji - w ustawowo określonym terminie - zaskarżyli B. J. i T. Z. (reprezentowani przez pełnomocnika adwokata A. C.) zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych i uznaniem przez organ, że P. R. jest właścicielem działki nr [...], AR_[...], podczas gdy jest on współwłaścicielem oraz błędnym uznaniem, że istnieje służebność przejazdu i przechodu; 2) art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistości takiego dostępu nie posiada. Zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego oraz odzwierciedla prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Ocenę niniejszej sprawy należy rozpocząć od krótkiej analizy charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych. Zgodnie z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, najkrócej opisując, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273, z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Wszystkie działki sąsiadujące z terenem inwestycji to tereny mieszkaniowe jednorodzinne. W sąsiedztwie nie pojawi się nowy rodzaj funkcji. Zastrzeżeń Kolegium nie budzą także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.; zwanego dalej rozporządzeniem planistycznym), obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 4 ust. 4). W rozpatrywanej sprawie odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy z uwagi, że planowana zabudowa nie wykroczy poza linię zabudowy wyznaczoną przez istniejącą zabudowę wzdłuż ulicy [...] i [...]. Działka została zlokalizowana w tzw. drugiej linii zabudowy od ulicy [...] i zasadnie nie wyznaczono linii zabudowy. Dokonując analizy orzecznictwa trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na powtarzalność i jednolitość argumentacji w zakresie drugiej linii zabudowy. W wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r. (li OSK 967/07, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę." W wyroku z dnia 13 marca 2011 r. (lI OSK 496/1 O, Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "oczywiste jest, iż zabudowa »na zapleczu« lub »na tyłach« istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora, jak to sugeruje się w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i w zaskarżonym wyroku. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora." Analogicznie należy argumentować niewyznaczenie linii zabudowy od ulicy [...]. Teren inwestycji - działka nr [...] - jest tak zlokalizowana, że jakiekolwiek usytuowanie przyszłej zabudowy nie wykroczy poza linię zabudowy wyznaczoną przez budynki usytuowane na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Odstąpienie więc od ustalenia linii zabudowy jest jak najbardziej uzasadnione urbanistycznie i nie narusza przepisów rozporządzenia planistycznego. Działanie organu nie narusza art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, z późn. zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w przypadku dróg gminnych położonych w obszarze zabudowanym. Kwestia ta będzie zresztą badana na etapie postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym. Prawidłowo został ustalony także wskaźnik zabudowy. Według bowiem § 5 rozporządzenia planistycznego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,21, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,09 do 0,54. W tej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie 0,33, a więc powyżej średniego wskaźnika zabudowy. W ocenie Kolegium ustalony w decyzji wskaźnik zabudowy, choć przekracza średnie wartości obszaru analizowanego, to jednak nie naruszy uwarunkowań ładu przestrzennego w sposób pozwalający na stwierdzenie braku kontynuacji cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jest tak z następujących powodów. Po pierwsze, w obszarze analizowanym występują już nieruchomości zabudowane wskaźnikiem zbliżonym do planowanego. Bezpośrednio sąsiadujące nieruchomości zabudowane są wskaźnikiem zabudowy na poziomie 0,33 – działka nr [...], poz. 5 analizy, 0,50 - nr [...], poz. 4 analizy. W pobliżu działki zainwestowania położone są nieruchomości zabudowane wskaźnikiem na poziomie 0,27 - działka nr [...], poz. 18 analizy, 0,24 - działka nr [...], poz. 19 analizy, 0,41 - działka nr [...], poz. 20 analizy, 0,54 - działka nr [...], poz. 21 analizy. Podstawę do wyznaczenia wskaźnika zabudowy na poziomie 0,33 daje w szczególności zabudowa na działkach nr [...] i nr [...], które są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W konsekwencji, nie można stwierdzić, że sąsiedztwo pozwala na ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,33. Wskaźnik zabudowy obszaru analizowanego do 0,33 wpisuje się w zagospodarowanie sąsiedztwa, tym bardziej, że całe osiedle składa się z zabudowy jednorodzinnej o dużej rozpiętości wskaźnika zabudowy od 0,09 do 0,54. Po drugie, choć planowana budowa przekroczy wartości średnie o około O, 12, to nie wpłynie ujemnie na ład przestrzenny okolicy. W obszarze analizowanym wskaźnik do 0,33 jest wskaźnikiem akceptowalnym i nie spowoduje nadmiernego zagęszczenia zabudowy. Istotne jest też zwrócenie uwagi na całkowitą powierzchnię zabudowy, która dla działki nr [...] wynosi [...] m2. Wysoki wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji wynika przede wszystkim z dość małej powierzchni działki nr [...] na poziomie [...] m2. Powierzchnia zabudowy obszaru analizowanego dla poszczególnych działek wynosi od 60 m2 do 190 m2. Charakterystyczny jest przedział powierzchni zabudowy na poziomie od 90 m2 do 160 m2. Nie może być więc mowy o powstaniu dominanty i naruszeniu ładu przestrzennego. Po trzecie, podkreślić należy, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne musi uwzględniać potrzebę ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. W szczególności kwestia ta staje się istotna w warunkach miejskich, gdzie ograniczone są zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy. Dlatego wysoki wskaźnik zabudowy w obszarach wielkomiejskich, nie jest niczym wyjątkowym i nadzwyczajnym. Po czwarte, zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada bezwzględnej konieczności dokonywania kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna, ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję w kontekście również systemowo wymownych zmiennych właściwych dla obszaru analizowanego, z uwzględnieniem całości zabudowy; jej charakteru, rodzaju i parametrów. Takie ujęcie, pozwala zdaniem Kolegium, na stwierdzenie, że wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,33, znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa (zob. § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy). Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej Kolegium nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia planistycznego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Występujące w obszarze analizowanym budynki charakteryzują się zróżnicowaną szerokością elewacji frontowej. Średnia szerokość elewacji wynosi 1 O m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od 8 m do 12 m. Organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej w przedziale do 8 m od ulicy [...] i do 10 m od [...]. Takie ustalenie mieści się w tolerancji 20% średniej wartości szerokości elewacji frontowej obszaru analizowanego i znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Budynki całościowo nie będą odbiegały gabarytami od zabudowy sąsiedzkiej. W konsekwencji, warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy uznać za spełniony. Według § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a (§ 7 ust. 4). Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 6 m, przy wartościach skrajnych w przedziale do 3,5 m do 8,5 m. Należy jednak dostrzec prawidłowość występowania budynków z wysokością gzymsu na poziomie od 3 m do 4,5 m i 7 m do 8,5 m. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 4 m. Tak ustalony parametr nie odbiega od średniej wartości w obszarze analizowanym, ale nawiązuje do grupy budynków charakteryzujących się wysokością gzymsu w przedziale od 3,0 m do 4,5 m; działki: nr [...] - 4 m, poz. 2 analizy; nr [...] - 4 m, poz. 3 analizy, nr [...] - 3,5 m, poz. 3 analizy, nr [...] - 3,5 m, poz. 11 analizy, nr [...] - 4 m, poz. 13 analizy, nr 19 - 4 m, poz. 16 analizy. W konsekwencji planowana inwestycja w zakresie wysokości będzie przedłużeniem wysokości budynków na działkach sąsiadujących. Zgodnie z § 8 rozporządzenia planistycznego, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W tej sprawie dopuszczono dach dwuspadowy, z kątem nachylenia połaci dachowych od 30° do 60°, z wysokością kalenicy na poziomie do 8 m oraz równoległym lub prostopadłym układem kalenicy względem ulicy [...]. W obszarze analizowanym większość budynków charakteryzuje się dachami spadzistymi. Dominującymi cechami geometrii dachu są następujące wartości: 1. wysokość kalenicy w przedziale od 8 m do 11 m; 2. Układ połaci dachowych prostopadły i równoległy. Zdaniem Kolegium skoro wzdłuż tej samej drogi publicznej, w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości kalenicy 8 m - 10 m, to ustalenie dla planowanej inwestycji na poziomie do 8 m jest zgodne z przepisami prawa i ładem przestrzennym w okolicy. Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od ul. [...], poprzez działkę nr [...] do której Inwestor posiada tytuł prawny - współwłasność i od tej ulicy będzie się odbywała obsługa komunikacyjna. Skoro P. R. jest właścicielem terenu inwestycji - działki nr [...] i współwłaścicielem działki nr [...], która graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, to - wbrew zarzutom odwołania – warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (zob.; pismo M. Sp. z o.o. z dnia 24 lipca 2024 r. k. 3; pismo T. S.A. z dnia 22 lipca 2024 r. - k. 1 ). Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Według art. 1 0a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), przepisów o zgodzie rolnej nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Tak więc wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod obowiązku uzyskania decyzji o zmianie przeznaczenia na cele nierolne. W ocenie Kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny. Teren inwestycji nie znajduje się w pobliżu sieci energetycznych, o których mowa w art. 53 ust. 5e ustawy i tym samym projekt decyzji nie wymagał opiniowania przez operatora systemu elektroenergetycznego. Teren inwestycji nie znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu lub w strefie bezpieczeństwa rurociągu. Reasumując, jak wynika z akt sprawy, opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, zostały spełnione. Działki sąsiadujące z działką, na której ma być dokonana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzji ustalającej warunki zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny. Podkreślić jednak trzeba, że ustawodawca różnicuje zakres i intensywność ochrony ładu przestrzennego w zależności od tego, czy tego rodzaju cel ma być osiągany przy pomocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, przy ustalaniu warunków zabudowy, ład przestrzenny nie jest chroniony w każdym jego normatywnym i pozanormatywnym aspekcie. Takie stanowisko zyskuje pierwotne umocowanie w ustaleniach, do których prowadzi porównanie treści art. 2 pkt 1 ustawy z unormowaniami określonymi w art. 61. Jeżeli więc wymogi z art. 61 ustawy są spełnione, to nie ma żadnych wątpliwości, że organ lokalizacyjny powinien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też takiego planu nie zastępuje (co się nieraz błędnie przyjmuje). Dlatego nie można w jednej płaszczyźnie stawiać możliwości ochrony ładu przestrzennego przez plan miejscowy i decyzje lokalizacyjne. Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Zgodnie z art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; powoływane dalej jako rozporządzenie nomenklaturowe). Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył inwestycję: ,,budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej." Także oznaczenie rodzaju zabudowy jest prawidłowe: ,,zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna." Zasadnie organ ustalił też parametry inwestycji, co już zostało wyżej wyjaśnione. Parametry te zostały określone w sposób "widełkowy", ze wskazaniem maksymalnych wartości. Takie ustalenie nie naruszy ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Stosowanie do § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Ustalenia dotyczące ochrony osób trzecich są wystarczające. W rozpatrywanej sprawie, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ochrony osób trzecich, w szczególności w sprawie pozbawienia dostępu do światła dziennego i dostępu do drogi. Otóż, w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że konieczne jest zaprojektowanie inwestycji zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) oraz jej przepisami wykonawczymi [(czyli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225)]. Obliguje to Inwestora, zgodnie z postanowieniami nie tylko decyzji lokalizacyjnej [pkt 2 lit. e)], ale przede wszystkim art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do przedstawienia takiego projektu budowlanego, który będzie odpowiadał standardom wynikającym z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co istotne, sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Akceptacja projektu budowlanego lub zgłoszenia przez organ architektoniczno-budowlany będzie możliwa tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi. Z tego względu na etapie warunków zabudowy nie rozstrzyga się problematyki szczegółowego umiejscowienia inwestycji, z wyjątkiem uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych. Co do zasady, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada bowiem warunków technicznych inwestycji, lecz jedynie, ,,zastępując" plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja są dopuszczalne na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślić należy, że przepisy techniczno - budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, warunkującymi dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy. Chodzi tu bowiem wyłącznie o przepisy odrębne z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a nie o przepisy znajdujące zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli na etapie realizacji robót budowlanych. Przepisy ustawy – Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym przepisy techniczno budowlane, będą stosowane na etapie rozstrzygania o pozwoleniu na budowę, który następuje po ustaleniu warunków zabudowy. Zbadanie warunków technicznych obiektu budowlanego jest możliwe tylko na podstawie konkretnego projektu budowlanego. Zupełnie logicznie ustawodawca nie uzależnił ustalenia warunków zabudowy od zgodności zamierzenia z wymaganiami techniczno - budowlanymi. Konieczność stwierdzenia takiej zgodności wymuszałaby bowiem sporządzenie projektu budowlanego już na etapie postępowania lokalizacyjnego, narażając wnioskodawcę na znaczne koszty, bez gwarancji, że zachowana jest w ogóle kontynuacja funkcji i cech zabudowy. W postępowaniu lokalizacyjnym przedmiotem rozstrzygnięcia jest stwierdzenie dopuszczalności realizacji koncepcji inwestycji odzwierciedlonej we wniosku o wydanie warunków zabudowy w aspekcie jedynie prawno-urbanistycznym. Zarówno taki wniosek, jak i treść decyzji lokalizacyjnej określają kształt inwestycji w pewnym ogólnym zarysie (dopuszczalnych parametrów), nie rozstrzygają o finalnej postaci obiektu, przedstawianej dopiero w projekcie budowlanym, składającym się z projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego. Słusznie zatem zwrócono w orzecznictwie uwagę na konieczność ograniczania się przez organy lokalizacyjne do kwestii związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i nieingerowania w materię prawa budowlanego zastrzeżoną dla organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego (tak NSA w motywach wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r., ll OSK 200/06, CBOSA). Stanowisko to w żadnym wypadku nie koliduje z funkcją decyzji o warunkach zabudowy, która z założenia stanowić ma przecież gwarancję możliwości realizacji planowanego zamierzenia (robót budowlanych). Decyzja lokalizacyjna nie zwalnia natomiast i nigdy nie zwalniała z obowiązku respektowania w procesie budowlanym szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Jeśli więc konkretny projekt budowlany nie będzie tych wymagań spełniał, właściwy organ odmówi udzielenia pozwolenia na budowę, mimo dysponowania przez inwestora decyzją ustalającą warunki zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przewiduje możliwość uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Skoro zatem ustawa dopuszcza uzyskanie odstępstwa od ustalonych warunków techniczno-budowlanych, to uzależniając wydanie decyzji lokalizacyjnej od ich spełnienia, pozbawiałoby się stronę możliwości uzyskania takiej dyspensy, a więc skorzystania przez nią z ustawowych praw na etapie pozwolenia na budowę. Badając ustalenia decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej skład orzekający stwierdził, że odpowiadają one przepisom prawa. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez działkę [...] do której Inwestor posiada tytuł prawny współwłasność i od tej ulicy będzie się odbywała obsługa komunikacyjna. Stosownie do § 4 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ lokalizacyjny ma obowiązek wskazać liczbę miejsc parkingowych. Rozporządzenie oraz ustawa nie normują jednak, w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Pozostawione to zostało uznaniu organu administrującego, który biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz całokształt sprawy ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W rozpatrywanej sprawie organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie minimalnym 2. miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny. Inwestor obowiązany jest dokonać lokalizacji miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją. Zdaniem składu orzekającego ustalenia decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji. Trzeba podkreślić, że to czy będzie możliwa lokalizacja ustalonych w decyzji miejsc parkingowych, jest poza zainteresowaniem organów lokalizacyjnych. Inwestor, otrzymując decyzję o warunkach zabudowy powinien bowiem tak skonstruować projekt budowlany, aby wykonać wszystkie jej postanowienia. W przypadku zaś, gdy projekt budowlany nie będzie przewidywał odpowiedniej liczby miejsc parkingowych Inwestor nie otrzyma decyzji pozwolenie na budowę. W konsekwencji, to organ architektoniczno-budowlany będzie badał zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy i warunkami techniczno-budowlanymi. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że planowana inwestycja ma być realizowana w warunkach miejskich, na terenie o średnio intensywnym zurbanizowaniu, co powoduje konieczność znoszenia pewnych, ale nie ponadnormatywnych uciążliwości. Trudno bowiem wymagać aby warunkach miejskich zapewnić funkcjonowanie aglomeracji bez kompletnie żadnych uciążliwości. Jest to w zasadzie niemożliwe. Z tego względu, jeżeli inwestycja nie będzie powodowała emisji przekraczających normy określone w przepisach prawa, to nie można mówić o szczególnej potrzebie ochrony osób trzecich, w kategoriach sankcjonujących odmowę ustalenia warunków zabudowy. Na tę okoliczność zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2011 r. (ll OSK 402/1 O, Legalis), wywodząc, że "spełnienie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, przy braku istnienia niedopuszczalnych immisji zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej oznacza, że co do zasady usprawiedliwione interesy osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie zostały naruszone". W wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. (ll OSK 1032/08, Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny, tak sformułował zasady ochrony osób trzecich: ,,Prawo do zagospodarowania własnego terenu nie może naruszać interesu publicznego i osób trzecich, lecz musi to być interes chroniony prawem (art. 6 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( ... ). Odmowa ustalenia warunków zabudowy z tej przyczyny, iż może pogorszyć to optymalne warunki mieszkaniowe osiedla o wysokim standardzie zamieszkiwania narusza zarówno przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (podkr. Kolegium). Skoro więc planowana inwestycja nie będzie się charakteryzowała uciążliwościami przekraczającymi wartości określone w przepisach prawa, to nie można mówić, że interes osób trzecich został naruszony. W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie stwierdziło również żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Wniosek Inwestora spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom art. 61 ust. 5a ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Oznacza to, że obszar analizowany musi być wyznaczony wokół terenu inwestycji z szerokością co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki w każdym kierunku. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego obowiązują też następujące reguły. Po pierwsze, teren analizowany ma być wyznaczony wokół terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek, co oznacza, że odległość od każdej z granic terenu inwestycji do równoległej granicy obszaru analizowanego powinna być zbliżona. Po drugie zaś, granice obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji (cześć lub całość granicy działki budowlanej) i muszą przekraczać co najmniej 50 m, przy czym podane odległości mierzone winny być od granicy działki w każdym kierunku. W rozpatrywanej sprawie front terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynosi - jak wynika z mapy w skali 1 :1000 - ok. 15 m (część działki równoległa do ulicy [...]). Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości około 50 m, od każdej z granic terenu objętego wnioskiem. Tak też uczynił organ pierwszej instancji, wyznaczając obszar analizowany w sposób zgodny z powołanymi przepisami art. 61 ust. 5a ustawy, w odległości około 50 m - 80 m od terenu objętego planowaną inwestycją. Obszar ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji. Co prawda, obszar analizowany przekracza minimalne odległości, jednak ustalenie jego granic jest podyktowane potrzebą uwzględnienia pełnego obrysu działek skrajnych, objęcia analizą całego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego i oparcia granic obszaru analizowanego na ciągach komunikacyjnych, które często stanowią barierę urbanistyczną rozdzielająca tereny o różnym przeznaczeniu. Takie podejście pozwoliło na wyznaczenie obszaru analizowanego uwzględniającego tzw. urbanistyczną całość, którego granice w miarę możliwości oznaczone są wzdłuż ciągów komunikacyjnych. Zdaniem Kolegium cyfrowe odbicie mapy z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego jest wystarczającym materiałem dowodowym dla ustalenia prawidłowego sąsiedztwa. Cyfrowe odbicie mapy ewidencyjnej stanowi wypełnienie wymogu z § 9 rozporządzenia planistycznego. Analizując zaskarżoną decyzję Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyprowadzone wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający Kolegium, dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, do jakich doszedł organ pierwszej instancji. Uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. W świetle powyższych okoliczności Kolegium orzekło, jak na wstępie. Skargę na ostateczną decyzję złożyli B. J. i T. Z., zastępowani przez zawodowego pełnomocnika. Działając w imieniu i na rzecz B. J. i T. Z. Zaskarżono decyzję w całości. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść orzeczenia tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa polegający na tym, że organ II instancji nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych, a to uznaniem, przez organ odwoławczy, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że P. R. jest właścicielem działki nr [...] AR_[...], podczas gdy jest on współwłaścicielem, a także poprzez błędne przyjęcie, że istnieje służebność przejazdu i przechodu, gdy w rzeczywistości służebność taka nie istnieje, naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miało istotny wpływ na treść orzeczenia tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kp.a. polegający na tym, że organ II instancji nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych, a to uznaniem, przez organ odwoławczy, że istnieje służebność przejazdu i przechodu ustanowiona na rzecz P. R., gdy w rzeczywistości służebność taka nie istnieje, naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść orzeczenia tj. art. 85 kp.a. w zw. z art. 136 kp.a. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu postepowania w celu uzupełnienia dowodów przez przeprowadzenie oględzin nieruchomości przy ul. L. [...], a co za tym idzie przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 63 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistości takiego dostępu nie posiada (zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio).Wskazując na postawione wyżej zarzuty skarżący wnoszą o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości; 2. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych. Nadto, na zasadzie art. § 1 pkt 3 oraz§ 3 p.p.s.a. wnoszą o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu podniesiono, że P. R. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego we W. przy ul. [...] (obręb O., AR_[...], działka nr [...]) dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej. Prezydent W. decyzją z dnia 22 listopada 2024 r. nr 589 /2024 wniosek uwzględnił i ustalił warunki zabudowy. Od powyższej decyzji skarżący wywiedli odwołanie, które decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2025 r. (doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 29 maja 2025 r.) nie zostało uwzględnione - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Z powyższym rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić, albowiem w wyniku naruszenia szeregu przepisów postępowania organ I instancji całkowicie błędnie ustalił stan faktyczny, czego konsekwencją było uznanie, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p., gdy w rzeczywistości wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki objętej wnioskiem inwestora jest niemożliwe, ponieważ działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy swoje rozważania oparł wyłącznie na ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy, pomimo że miał możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy pozostał całkowicie obojętny na argumentacje podnoszoną w treści odwołania, gdzie jednoznacznie wskazywano na błędy w ustaleniach faktycznych, które doprowadziły do niezgodnych z faktami ustaleń co do prawa własności działki oraz jej dostępu do drogi publicznej. To właśnie tych dwóch okoliczności dotyczyły zarzuty. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 marca 2025 r. skupił się wyłącznie na próbie wykazania zaistnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez przeprowadzenia prawidłowych oględzin nieruchomości, dla której warunki te zostały wydane. Organ odwoławczy powielił te naruszenia i w sposób absolutnie niezrozumiały nie uzupełnił postępowania dowodowego o oględziny nieruchomości. Gdyby takie ustalenia zostały poczynione, to oczywistym dla organu byłoby to, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a więc przesłanki materialne do wydania warunków zabudowy nie zostały spełnione. Zarówno Prezydent miasta W. jak i organ odwoławczy pozostały bierne na argumentację skarżących o braku ustanowienia służebności przejazdu bądź przechodu. Fakt, że istnieje "jakieś" połączenie nieruchomości z drogą publiczną jest niewystarczające i organ administracji publicznej zobowiązany jest wyjaśnić przede wszystkim czy to połączenie może spełnić swoją funkcję. Nie ma racji organ odwoławczy, że jest to ustalane przy wydawaniu pozwolenia na budowę, albowiem okoliczności te winny zostać zweryfikowane już na etapie wydawania warunków zabudowy. Takie działania narusza zasadę budowania zaufania do organów administracji publicznej. Organ odwoławczy również oparł się wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez wnioskodawcę. Pomimo takiej możliwości ponownie nie przeprowadzono oględzin nieruchomości, dla której zostały ustalone warunki zabudowy. Gdyby organ odwoławczy przeprowadził oględziny to ustaliłby, że nieruchomość, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja nie posiada dostępu pośredniego i bezpośredniego do drogi publicznej. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] graniczy z działką nr [...], która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Jednak organy zarówno I jak i II instancji całkowicie pominęły, że jest to działka zabudowana w taki sposób, iż niemożliwym jest ustanowienie na niej służebności drogi koniecznej, ponieważ zbyt małą powierzchnią uniemożliwia takie rozwiązanie. Co więcej pomiędzy stronami nie istnieją żadne ustalenia w przedmiocie ewentualnej służebności przechodu. Wskazać należy, że dla ustalenia warunków zabudowy przesłanka dostępu do drogi publicznej wypełniona jest nie tylko wówczas, gdy zjazd już istnieje, ale również wtedy, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu. Gdyby organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, to bez wątpienia ustaliłby, że taka możliwość, nawet potencjalna, nie istnieje. Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu. Czytając uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, nie sposób oprzeć się wrażeniu, że po raz drugi za pewne zostały uznane bezrefleksyjnie okoliczności, które nie zachodzą. W zasadzie jedyną czynnością jaką organ odwoławczy winien podjąć było wykonanie oględzin nieruchomości i dowód ten w sposób bezsprzeczny umożliwiłby organowi odwoławczemu ustalić, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów materialnych. Tego nie uczyniono. Niezrozumiałym jest powielenie błędnej argumentacji przez organ odwoławczy w zakresie ustalenia prawa własności działki nr [...] AR_[...]. W odwołaniu podnoszono, że wnioskodawca jest współwłaścicielem, a nie właścicielem. Jest to znacząca różnica. Organ odwoławczy dostrzegł błąd, ponieważ w uzasadnieniu wskazuje, że wnioskodawca jest wyłącznie współwłaścicielem. Na tym rozważania organu odwoławczego się zakończyły, pomimo że okoliczność ta jest relewantna dla właściwego rozstrzygnięcia. Fakt, że nieruchomość stanowi współwłasność powoduje, iż wszelkie decyzje co do przedmiotu współwłasności przekraczające zakres zwykłego zarządu wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Wedle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa ustanowienie służebności drogi koniecznej czy służebność przesyłu jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Pomimo, że organ odwoławczy dostrzegł ten fakt, to w żaden sposób się do tego nie ustosunkował. Jak wskazuje się w judykaturze "oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość przy założeniu, że właścicielem obu tych nieruchomości jest ten sam podmiot pozwala stwierdził iż nieruchomość niepołożona bezpośrednio przy drodze publicznej (w sensie prawnym, ma do niego dostęp). A contrario, jeżeli wnioskodawca jest wyłącznie współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej, a inni współwłaściciele krytycznie ustosunkowali się do wniosku, o czym organ powziął wiedzę na etapie postępowania, to również ten warunek nie został spełniony. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji powielił błąd rozumienia czym jest dostęp do drogi publicznej (tj. przez drogę wewnętrzną bądź odpowiednią służebność drogową), który należy rozumieć jako dostęp zarówno faktyczny, jak i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Z kolei dostęp faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być realny i bezwarunkowy. Żadne z przytoczonych wyżej okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały. Samo prawo do żądania ustanowienia służebności drogi koniecznej nie jest jednoznaczne z przyznaniem tego uprawnienia. Wnioskodawca powinien najpierw legitymować się prawną możliwością dostępu do drogi publicznej, a następnie wystąpić z wnioskiem o warunki zabudowy nie odwrotnie, gdyż może okazać się, że wydana decyzja ma charakter jedynie blankietowy, gdyż wnioskodawca w rzeczywistości nigdy nie uzyska dla przedmiotowej działki dostępu do drogi publicznej. I to w powyższym stanie rzeczy organ odwoławczy całkowicie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia tych absolutnie kluczowych okoliczności warunkujących spełnienie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu bardzo precyzyjnie wskazano wyżej opisane okoliczności, a pomimo tego organ odwoławczy nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, naruszając przepisy postępowania, błędnie ustalając stan faktyczny, w konsekwencji czego naruszona została norma prawa materialnego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem wydanie zakwestionowanych decyzji było jeśli nie błędne, to co najmniej przedwczesne. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i zasadami postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny w tak zakreślonych granicach legalności zaskarżonej decyzji orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...], na działce nr [...], AR_[...], obręb O., we W. Sąd stwierdził, że nie odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego inna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Materialnoprawne podstawy ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zostały unormowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w ustawie następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium przeprowadziło analizę stanu prawnego wskazując, które uregulowania znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Dalej trzeba powiedzieć, że ustalenie przez kompetentny organ administracji publicznej, czy ustawowe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Zgodnie z art. 61 ust. 5a p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu i nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu ustawodawca rozumie część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sporne w tej sprawie pozostaje, czy analiza terenu wskazuje jednoznacznie, że działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej, czyli czy istnieje możliwość dostępu do drogi publicznej z działki mającej być zainwestowaną przez działkę [...]. Jak wynika z treści wniosku inwestor napisał w nim, że "obsługa komunikacyjna (....) dostęp pośredni przez działkę [...] (służebność nieujawniona w księgach wieczystych)". Dalej trzeba powiedzieć, że działka ta, jak wynika ze znajdującej się w aktach "informacji z rejestru gruntów" stanowi współwłasność P. R. w 5481/10000 i T. i B. J. w 4519/10000. Wynika stąd że, wbrew stanowisku organu II instancji, nie sposób uznać, że dla oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej bez znaczenia pozostaje czy inwestor jest właścicielem działki [...], czy też jedynie jej współwłaścicielem. Ustanowienie służebności drogi koniecznej jest bowiem, ponad wszelką wątpliwość czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną (art.199. K.c.), zgodnie z którym "do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Uczestnicy postępowania (współwłaściciele działki [...]) nie tylko nie wyrażają zgody na ustanowienie służebności, ale nadto twierdzą że to jest niemożliwe z uwagi na sposób zabudowania tej działki. Zdaniem sądu w tym składzie dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej będzie wówczas, gdy istnieć będzie rzeczywista możliwość skomunikowania przyszłej inwestycji z drogą publiczną; inaczej mówiąc zapewniony będzie faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 2025-12-04 (II OSK 1511/23) "należy wyjaśnić, że zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej, aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być faktycznie wykorzystywana w takim celu (zob. m.in. wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 344751; A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61; I. Zachariasz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 61). Zatem przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być ocena możliwości wykorzystania działek do skomunikowania terenu realizacji planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280 oraz wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 3447510, por. też wyroki NSA z 7.09.2023 r., II OSK 778/22, LEX nr 3610008 oraz z NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 14/20). Przy dokonywaniu wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej" trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że ów dostęp jest ustalany w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. (....). Jeżeli więc, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, inwestor oświadcza, że teren realizacji planowanej inwestycji będzie miał dostęp do drogi publicznej przez wskazane przez niego działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być weryfikacja możliwości wykorzystania tychże działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nich" (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280). Przenosząc dotychczas poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że badając możliwość realizacji inwestycji, dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy organy (zgodnie z treścią art. 7 kpa "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli") ustalą realną (prawną i rzeczywistą) możliwość spełnienia ustawowego wymogu dostępu działki objętej inwestycją do drogi publicznej. Jeśli chodzi o zarzuty procesowe, to mogą one doprowadzić do eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego w przypadku uznania przez sąd, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a sąd uznał, że taki wpływ w postępowaniu zaistniał. Sąd podziela w tym zakresie zarzuty skargi, że naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 80 kpa), do którego doszło, miało istotny wpływ na treść orzeczenia. Organy nie zebrały i nie rozważyły materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wskazuje w pierwszym rzędzie na konieczność (w ocenie uczestników) przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Trzeba zatem także przypomnieć, że art. 75 § 1 kpa nakazuje organom jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów będzie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w zakresie wcześniej wskazanym, co winno doprowadzić do wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie. Mając na względzie dotychczasowe rozważania, zdaniem Sądu, skarga winna być uwzględniona, stąd po myśli art. 145 § 1 p. 1 a) i c) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy p.p.s.a., należało orzec, jak na wstępie. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.