II SA/Wr 556/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia z dnia[...] . nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku dotyczącego pozwolenia na częściowe użytkowanie pawilonu handlowo - usługowego oddala skargę. Decyzją reformatoryjną z dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył na inwestora W. S. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia pawilonu handlowego, wybudowanego na działkach nr [...]i [...] w J. L. do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor prowadził budowę na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] którego wykonanie wstrzymano postanowieniem z dnia [...] zaś decyzją z dnia [...] stwierdzono jego nieważność. W tym stanie rzeczy nie wchodziło w rachubę stosowanie art. 48 prawa budowlanego, czego domaga się skarżący, tym bardziej że lokalizacja pawilonu nie narusza ustaleń planu miejscowego, zatem nie było istotne nieposiadanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na częściowe użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr [...] i[...], bowiem w oparciu o dowody z oględzin oraz dokumentów ustalił wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją z [...] . Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według uzasadnienia jak wynika z akt sprawy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zaś organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz dopuścił się szeregu innych uchybień procesowych. Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt II SAB/Wr 15/06 tut. Sąd zobowiązał Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania aktu administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem inwestora z dnia [...] o pozwolenie na częściowe użytkowanie pawilonu położonego na działkach nr [...] i [...] . W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że o sposobie załatwienia skargi na bezczynność miało rozstrzygnąć ustalenie, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu z dnia [...] wydana została w postępowaniu wszczętym w 2003r., czy też w nowym postępowaniu w tej samej sprawie wszczętym w 2004r. Jak ustalono, decyzja merytoryczna wydana została w odrębnym postępowaniu wszczętym w 2004r., zaś postępowanie prowadzone od 2003r. nie zostało zakończone decyzją, czyli organ pozostaje w nim w bezczynności, o ile nawet nie mógłby wydać już kolejnej decyzji merytorycznej. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2008r. organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie pawilonu wszczęte na skutek wniosku inwestora z dnia 28.04.2003r. Po decyzji kasatoryjnej z dnia [...] inwestor złożył nowy wniosek o pozwolenie na użytkowanie w dniu [...], które organ udzielił decyzją z dnia [...].Wobec załatwienia sprawy pozwolenia na użytkowanie decyzją merytoryczną, postępowanie w tej sprawie wszczęte w 2003r. należało uznać za bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zwrócił uwagę na rozbieżność w numeracji działek, na których miał być posadowiony pawilon objęty decyzją z 2004r. /działki nr [...] i [...] oraz wniosku inwestora z 2003r. dotyczącego pawilonu na działkach nr [...] i [...] , a ponadto zarzucił szereg uchybień procesowych organu i naruszeń prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący bezskutecznie domagał się stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej z dnia 12.03.2004r. Sprawa będąca przedmiotem wniosku z dnia 28.04.2003r. została zakończona tą decyzją, co wyklucza wydanie w nin. postępowaniu kolejnej decyzji merytorycznej /art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a./, a to skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Uchybienia procesowe organu nie miały wpływu na wynik sprawy, w szczególności wobec pełnego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności i braku jakichkolwiek wątpliwości co do konieczności umorzenia postępowania. Jak wynika ponadto z dołączonych akt administracyjnych, pawilon inwestora jest posadowiony na działkach nr [...] i [...] , natomiast wniosek inwestora z dnia 18.02.2004r. o pozwolenie na częściowe /parter pawilonu i teren wokół budynku/ użytkowanie oraz decyzja z [...] określały położenie pawilonu na działkach nr [...] i [...] na części egzemplarzy decyzji poprawiono numer na prawidłowy [...] . Skarżący dwukrotnie wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zaś postępowania te kończyły się wyrokami sądowymi. Wyrokiem z dnia 18.08.2005r. VII SA/Wa 1761/04 WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącego na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś wyrokiem z dnia 29.07.2007r. VII SA/Wa 2027/06 Sąd ten oddalił skargę skarżącego na decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W obu sprawach wyrażono pogląd prawny o braku przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie u skarżącego z uwagi na treść art. 59 ust. 7 prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, art. 6-10 § 1, 16 § 1, 77 § 1, 80-81, 97 § 2 i 107 § 3 k.p.a., art. 2, ust. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji przez nietraktowanie w ten sam sposób skarżącego i inwestora, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 2 k.p.a. przez niepodjęcie zawieszonego postępowania w sprawie rozbiórki pawilonu, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez skierowanie decyzji z dnia [...] do Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz do Starostwa Powiatowego w [...] , art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez skierowanie zaskarżonej decyzji do PINB w [...] oraz art. 153 p.p.s.a. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej oraz objęcie kontrolą ponadto decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że inwestorowi kilkakrotnie wydano pozwolenia na budowę, których nieważność została następnie stwierdzona, zaś decyzja udzielająca pozwolenie na rozbudowę pawilonu została uchylona do ponownego rozpatrzenia, podobnie jak kolejna decyzja w tej sprawie, a ostatecznie wydano decyzję odmowną. Skarżący w 1997r. wniósł o orzeczenie rozbiórki pawilonu przed jego rozbudową, a w 1998r. po rozbudowie. Postępowanie w sprawie rozbiórki zostało prawomocnie zawieszone. Organy przeprowadziły postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Tymczasem w ocenie skarżącego sprawy powinny być załatwione we właściwej kolejności. W szczególności organ nie powinien rozpatrywać wniosków inwestora o pozwolenie na użytkowanie przed zakończeniem postępowania w sprawie rozbiórki, zaś decyzje zaskarżone były nieważne, skoro wydane zostały po załatwieniu wniosku inwestora decyzją z dnia 9.02.2004r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przy określaniu pojęcia sprawy administracyjnej jako przedmiotu postępowania administracyjnego wskazuje się zazwyczaj, stanowi ją zespół faktów istotnych z punktu widzenia normy prawnej, który umożliwia konkretyzację uprawnień lub obowiązków strony poprzez wydanie przez organ administracji publicznej odpowiedniego aktu, czyli inaczej, jest to pewna kwestia istotna prawnie wymagająca rozstrzygnięcia przez akt stosowania prawa. Organ wydaje to rozstrzygnięcie w granicach sprawy wyznaczonych przez normę prawną, bowiem orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach przewidzianych w dyspozycji tej normy. W wyniku wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej daną sprawę administracyjną ustaje stosunek administracyjnoprawny między organem a stroną, wobec załatwienia sprawy odpada możność tej władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków. Organ wszczyna postępowanie z uwagi na uprzednią ocenę, że istnieje sprawa administracyjna, czyli kwestia wymagająca indywidualnego rozstrzygnięcia, a w każdym razie przed wydaniem decyzji merytorycznej powinien ustalić aktualne istnienie tej kwestii. Gdy nie ma sprawy administracyjnej /nigdy jej nie było bądź wygasła przykładowo wskutek jej merytorycznego załatwienia w toku postępowania administracyjnego/, to nie istnieje prawna możność wydania merytorycznej decyzji. Następuje stan bezprzedmiotowości postępowania /art. 105 § 1 k.p.a./, a wobec niemożności stosowania prawa materialnego należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Wydanie decyzji merytorycznej w sprawie uprzednio rozstrzygniętej, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji /art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a./. Sprawą wymagającą merytorycznego załatwienia w stosunku do inwestora było pozwolenie na częściowe użytkowanie pawilonu, poprzez stosowanie odpowiednich norm prawa materialnego /wynikających z art. 55 i nast. prawa budowlanego/. Sprawa ta uległa załatwieniu w innym postępowaniu administracyjnym, poprzez wydanie ostatecznej decyzji z dnia 12 marca 2004r. Ewentualne wadliwości prawne tego odrębnego postępowania czy wydanej w nim decyzji merytorycznej nie mogły mieć znaczenia dla ocen w nin. sprawie. Nie ulega wątpliwości, że inwestor jest właścicielem jednego pawilonu handlowego. W składanych wnioskach lub w dołączonej dokumentacji inwestor wskazywał omyłkowo na oznaczenia jednej z działek, na których jest położony ten pawilon jako nr [...] , zamiast prawidłowo [...] . Bezpodstawne byłoby twierdzenie, że nie została załatwiona merytorycznie sprawa pozwolenia na częściowe użytkowanie pawilonu usytuowanego na działce nr [...] , skoro wniosek inwestora i decyzja wymieniają omyłkowo nr działki [...], a jedynie można rozważać znaczenie prawne tego wadliwego oznaczenia w ramach postępowania w tej sprawie wszczętego w 2004r. i zakończonego decyzją merytoryczną, chociaż obarczoną wadą tu opisaną. Wydanie tej decyzji wywołało stan bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie pawilonu, co uzasadniało stosowanie przez organ art. 105 § 1 k.p.a. i wydanie decyzji umarzającej postępowanie wszczęte w 2003r. Kwestia niedochowania przez organy wymogu załatwienia spraw w określonej kolejności, bądź prowadzenia jednego postępowania w jednej sprawie administracyjnej, nie miała znaczenia przedstawionego przez skarżącego. Postępowania w pewnych odrębnych sprawach dotyczących pawilonu zostały zawieszone do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego, zatem ich istnienie w oczywisty sposób nie stanowiło przeszkody do prowadzenia i zakończenia postępowania legalizacyjnego jak to wywodzi skarżący. Po wszczęciu postępowania w danej sprawie organ zapewne nie powinien w tej samej sprawie prowadzić osobnego postępowania. Jednak kolizja tych postępowań znajduje rozwiązanie w postaci umorzenia tego z nich, w którym jeszcze nie zapadło rozstrzygnięcie merytoryczne, co nastąpiło w nin. sprawie i co bezzasadnie kwestionuje skarżący. Postępowanie legalizacyjne prowadzone jest właśnie dlatego, że w trakcie budowy doszło do naruszeń prawa budowlanego. Skarżący wskazując obecnie na takie konkretne naruszenia prawa przez organy i inwestora, wskazuje na podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, nie zaś zaprzecza tym podstawom. Umarzając postępowanie po stwierdzeniu konieczności tego umorzenia, organ nadzoru budowlanego nie mógł naruszyć i nie naruszył przepisów stanowiących o zadaniach nadzoru budowlanego. Organ nie naruszył żadnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz szczegółowych przepisów regulujących tok postępowania wyjaśniającego. W nin. sprawie nie zostało uprzednio wydane rozstrzygnięcie sądowe, zatem w ogóle nie wchodziło w rachubę stosowanie, a tym bardziej naruszenie art. 153 p.p.s.a. Skarżący nie rozumie pojęcia adresata decyzji /art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a./. Decyzja jak wspomniano na wstępie kreuje uprawnienia lub obowiązki określonego podmiotu i powinna być skierowana do podmiotu wyznaczonego przez normę prawną jako mającego przymiot strony. Adresatem decyzji w nin. sprawie był inwestor i decyzja została w sposób prawidłowy skierowana do inwestora. Skarżący w sposób nieuzasadniony powołał potrzebę przeprowadzenia dowodu z szeregu wyroków tut. Sądu w licznych sprawach sądowych dotyczących rozmaitych aspektów budowy pawilonu. Sądowi znany jest urzędowo materiał procesowy tych spraw. W tych licznych postępowaniach administracyjnych skarżący występuje zazwyczaj jako tzw. strona refleksowa bądź niestrona, gdy uzasadnia swój interes prawny w sprawie potrzebą ochrony własnych uprawnień cywilnoprawnych związanych z posiadaniem również pawilonu handlowego w znacznej odległości od pawilonu inwestora lub potrzebą ochrony interesu gminy czy mieszkańców z uwagi na miejsce położenia pawilonu inwestora. Ogólnie można stwierdzić, że decyzje administracyjne, doręczane są, oprócz adresatów, do licznych stron lub osób pośrednio zainteresowanych sprawą lub ponadto do wiadomości innych organów. Uchybienia związane z nieprawidłowym określeniem tych innych podmiotów lub organów z reguły nie wpływają na ocenę poprawności procesowej decyzji, a już na pewno nie wywołują jej nieważności, o ile decyzja miała prawidłowego adresata tj. podmiot będący stroną bezpośrednio uzyskującą jakieś uprawnienia lub podlegającą nałożeniu obowiązków. Skarżący poruszył ponadto kwestię nierówności stron. Skarżący ma rację. Prawo budowlane przewiduje nierówność stron przez podkreślanie potrzeby ochrony interesów inwestora. Inne podmioty prawo to określa jako osoby trzecie i przewiduje ich ograniczoną ochronę czy to na podstawie norm prawa administracyjnego /ochrona pełniejsza/, czy na podstawie norm prawa cywilnego /strony refleksowe/. W ostatnich latach ustawodawca ogranicza środki administracyjnoprawne ochrony osób trzecich wobec inwestora, poszerzając w ten sposób zakres obrony cywilnoprawnej ich uprawnień prawnomaterialnych. O ile skarżący dostrzega przejawy zróżnicowanego sposobu traktowania inwestora i skarżącego, to mogą być one związane z prawidłowym stosowaniem ustawy przez organy. Niezależnie od tego, co wynika z materiału spraw sądowych na które powołuje się skarżący, a nawet ze skazujących wyroków karnych za przestępstwa urzędnicze, w wielu przypadkach pracownicy określonych organów wydawali decyzje korzystne dla inwestora z rażącym naruszeniem prawa. Nie może to rzutować na ocenę, decyzji kontrolowanej w nin. sprawie, w której organ mógł jedynie umorzyć postępowanie jako ewidentnie bezprzedmiotowe. Skoro decyzja zaskarżona nie naruszała prawa, to nie było podstaw do poszerzenia zakresu kontroli sądowej przez objęcie nią ponadto legalności decyzji z dnia [...]. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. H.B. 25.05.2009r.