II SA/Wr 558/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Wojewody z dnia[...] nr [...] w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stawu rybnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Starosty L. z dnia [...]Nr [...] III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego Starosta L. orzekł o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji – pozwolenia na budowę stawu rybnego na działce nr [...]i [...] w miejscowości G., gmina R., zawieszonego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w związku z otrzymaniem od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. pisma informującego, że podczas kontroli w dniu [...] nie stwierdzono wykonania przez K. S. i M. S. robót budowlanych związanych z budową stawu rybnego na działakach nr [...] i [...] w miejscowości G., ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenia postępowania. Zażalenie na to postanowienie złożył T. M., zarzucając w nim że niedokładnie zbadano legalność istniejących stawów na działkach nr [...] i [...], obręb [...] G., gmina R., a ponadto nie uwzględniono przy wydawaniu pozwolenia na budowę jego interesu w zagospodarowaniu działki nr[...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia [...] Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone. W uzasadnieniu tego orzeczenia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Okoliczność ta oznacza, iż bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W omawianej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło w związku z wątpliwościami w zakresie rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl bowiem art. 32 ust. 4a ustawy -Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Właściwym organem do ustalenia powyższej kwestii był zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., który, po dokonaniu kontroli, przeprowadzonej w dniu [...], nie stwierdził rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych związanych z budową (rozbudową) stawu rybnego na działkach nr [...] i nr[...], obręb Nr [...] G., gmina R. Wobec zatem stwierdzenia przez organ do tego uprawniony, w myśl art. 48 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, że nie nastąpiło samowolne rozpoczęcie przedsięwzięcia wobec którego prowadzone jest postępowanie o pozwolenie na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji zobowiązany był do podjęcia zawieszonego postępowania, bowiem zgodnie z art. 97 § 2 kpa, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w tej sprawie dotyczy rozbudowy istniejącego na działkach nr [...] i [...] w G. stawu i w tym zakresie przeprowadzony został przez organ nadzoru budowlanego dowód z oględzin terenu objętego zamiarem inwestycyjnym. Postanowienie wydane w postępowaniu zażaleniowym zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez T. M., który zarzucając w skardze naruszenie prawa wyjaśnił, że nie zgadza się z utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i przedstawił argumentację tożsamą z zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz zastosowanie przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Ponadto poprzedzające przedstawienie motywów podjętego orzeczenia Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w uzasadnieniu przyjął kolejność odpowiadającą chronologii czynności procesowych dokonywanych w sprawie, a nie wynikającą z wyroku ze względu na wymogi logiki i czytelności uzasadnienia. Postępowanie administracyjne z założenia powinno przebiegać w sposób ciągły umożliwiający poprzez podejmowanie kolejnych wymaganych prawem czynności procesowych załatwienie sprawy w terminach określonych w art. 35 kpa. Ustawodawca przewidział jednak możliwość wystąpienia okoliczności czasowo tamujących normalny tok postępowania i uwzględnił je w ramach instytucji zawieszenia postępowania, zastrzegając orzekanie w takiej sytuacji procesowej w formie postanowienia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w art. 97 i art. 98 przewidują dwa tryby zawieszenia postępowania w sprawie: obligatoryjny i fakultatywny z tym, że art. 97 § 1 kpa formułuje cztery przesłanki, z których każda – w razie zaistnienia – zobowiązuje organ właściwy w sprawie do zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie Starosta L. działający jako organ pierwszej instancji skorzystał z instytucji zawieszenia postępowania, orzekając o tym postanowieniem z dnia [...] /Nr [...]/, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, określającym jako jedną z kwalifikowanych przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania sytuację, "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Za okoliczność odpowiadającą opisanej w powołanym powyżej przepisie organ uznał potrzebę przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 84 ust. 1 /ustawy nie określono, ale prawdopodobnie Prawa budowlanego/ kontroli terenu wskazanego we wniosku o pozwolenie na budowę stawu rybnego, wszczynającym postępowanie w sprawie, stanowiącego działki nr [...]i [...] w miejscowości G. i podjęcia dalszych działań zgodnie z kompetencjami. Z kontekstu tego stwierdzenia należy przypuszczać, że czynności kontrolne miały na celu ustalenie, czy stawy rybne, których dotyczył wniosek o pozwolenie na budowę zostały już wykonane, jak zarzucił T.M. w piśmie z dnia [...] W ocenie Starosty L. opisana sytuacja stanowi zagadnienie wstępne o jakim mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zważyć jednak należy, że w nauce i orzecznictwie wymaga się, aby zagadnienie było kwestią o charakterze materialnoprawnym /tzn. jego istnienia należy poszukiwania w treści przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie/ tzw. otwarte /tzn. poprzedni nie rozstrzygnięte we właściwym trybie/ i mogące być przedmiotem odrębnego, czyli samoistnego postępowania należącego - ze względu na przedmiot - do kompetencji innego organu lub sądu, a ponadto jako bezwzględne kryterium przyjmuje się absolutną niemożność wydania decyzji w sprawie bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983r. sygn. akt I SA 481/83, ONSA 1984/2/65/. Istotnym też jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 1993r. /SA/Wr 1160/93 ONSA 1995/1/21/ uznał, że: "Odpowiedzi na pytanie ... czy w okolicznościach konkretnej sprawy występuje kwestia prejudycjalna, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy poszukiwać w treści przepisów materialnego prawa administracyjnego, mających w niej zastosowanie." Jednocześnie wielokrotnie i w sposób kategoryczny podkreślono w dorobku doktryny i judykatury, że prejudykat /tzn. kwestia wstępna/ musi mieć charakter prawny, a nie faktyczny i jego istotą może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych /vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007r., sygn. akt VI SA/Wr 1210/07, Lex nr 395371; wyrok WSA z Białegostoku z dnia 22 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/BK 735/08, Lex nr 481503/. Oznacza to, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena możliwości uwzględnienia żądania strony zawartego we wniosku, a tym samym spełnienia przesłanek wymaganych dla rozstrzygnięcia sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej właściwego w sprawie, wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, dlatego nie może on od tego obowiązku się uchylać, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inny organ. /pro. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 26 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1690/07 Lex nr 340487, z dnia 14 marca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1513/03, Lex nr 222225; z dnia 30 listopada 2005r., sygn. akt I SA/Wa 2095/04, Lex nr 198959/. Niewątpliwie takiego charakteru nie posiada okoliczność uznana przez Starostę L. za kwestię prejudycjalną, który zawieszając postępowanie w istocie oczekiwał na informację dotyczącą sposobu zagospodarowania nieruchomości wskazanej we wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę. Ta okoliczność jest bezwzględnie elementem stanu faktycznego sprawy, mającym bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a jej ustalenie było obowiązkiem organu właściwego w sprawie tzn. Starosty L. przy wykorzystaniu środka dowodowego uwzględnionego w przepisie art. 85 § 1 kpa. Z tych względów Sąd stosując się do przepisu art. 135 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania opisanego w pkt II wyroku. Orzeczenie kasacyjne podjęte w stosunku do postanowienia zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji było konsekwencją uznania za niezgodne z prawem postanowienia o zawieszeniu postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w tej sprawie. Ponadto Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że eliminując z obrotu prawnego postanowienia orzekające o podjęciu zawieszonego postępowania, wydane w toku instancyjnym uwzględnił to, że Wojewoda działający jako organ drugiej instancji – w istocie nie dysponował środkiem prawnym, umożliwiającym mu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uchylenie zaskarżonego w toku instancyjnym postanowienia nie usunęłoby bowiem z obrotu prawnego wadliwego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazywanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za takie koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi. H.B. 19.06.2009r.