II SA/Wr 558/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia NSA - Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L na uchwałę Rady Gminy G z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt. I wyroku. Rada Gminy G na sesji w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych, wskazując jako podstawę prawną działania art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r., Nr 147, poz. 1591 z późn. zm.), art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) oraz art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm). Według § 1 ust. 2 ww. uchwały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych ustalono w następujących wysokościach: "a/ za pojemnik 60 litrów - 14 zł/m-c + VAT; a/ za pojemnik 120 litrów - 17 zł/m-c +VAT; b/ za pojemnik 240 litrów – 22,50 zł/ m-c +VAT; c/ za pojemnik 1100 litrów – 100 zł/ m-c + VAT; d/ od osób i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą – 60 zł za 1 m3 + VAT". Natomiast stawki opłat za odbiór i transport nieczystości ciekłych ustalono w wysokości 13,50 zł za 1 m3 + VAT. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w L zarzucając: - rażące naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na ustaleniu zróżnicowanych górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych w zależności od wielkości pojemników, a także poprzez ustalenie stawki w kwocie liczonej od osób i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, w sytuacji, gdy ustawa uzależniła stosowanie zróżnicowanych stawek w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz od odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych; - rażące naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 w związku ust. 4 ww. ustawy, przez jego niezastosowanie i pominięcie w uchwale regulacji w zakresie określania niższych stawek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 przedstawionej wyżej uchwały. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postanowienia § 1 ust. 1 kwestionowanego aktu nie czynią zadość wymogom zawartym w art. 6 ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i podjęte zostały z rażącym naruszeniem tych przepisów. Z brzmienia wyżej wskazanej normy wynika bowiem, że zróżnicowanie górnych stawek opłat dopuszczalne jest tylko w oparciu o dwie przesłanki: gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległość od miejsca unieszkodliwia odpadów komunalnych. Rada Gminy G różnicując stawki opłat przyjęła natomiast kryterium wielkości pojemników i rodzaju osób, a więc kryteria nie znajdujące umocowania w przepisie ustawy. Nadto w pozycji oznaczonej punktem "d" Rada wprowadziła podwójne kryteria: od osób i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i jednocześnie za metr sześcienny. To czyni, że redakcja omawianego przepisu jest niedokładna i niezrozumiała dla jej adresatów. Zauważono również, że skoro stawka opłat, według ustawy ma być górna, to powinna zawierać wszystkie jej elementy składowe, w tym obowiązujące podatki VAT (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., II SA/Gl 663/06). Za wadliwą należy zatem uznać redakcję postanowień uchwały, według których do określonej górnej stawki należy doliczyć podatek VAT. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała narusza też przepis art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez niewypełnienie przyznanej jej tym przepisem delegacji ustawowej. Norma ta zobowiązuje bowiem radę gminy do stosowania niższych stawek opłat, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W badanej uchwale brak jest postanowień co do obniżonej stawki górnej, co oznacza, że poddany ocenie akt prawny jest ułomny i narusza w sposób kwalifikowany przepis art. 6 ust. 4 ww. ustawy. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator skonstatował, że prawidłowe wykonanie upoważnienie ustawy, wymaga określenia przez radę gminy opłat za wszystkie usługi przewidziane w art. 6 ust.1 ww. ustawy, ale z rozróżnieniem na górne i niższe (preferencyjne) stawki opłat. Dodatkowym argumentem przemawiającym za obowiązkiem wprowadzenia do uchwały niższych stawek za selektywne zbieranie i odbieranie odpadów, jest – zdaniem strony skarżącej - przepis art. 8 ust. 2 b, który nakłada na przedsiębiorcę świadczącego usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, obowiązek odbierania wszystkich selektywnie zbieranych odpadów komunalnych. Również w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, powinny być uregulowane zasady dotyczące prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G, nie zgadzając się ze stanowieniem Prokuratora, wniosła o jej oddalenie. Zdaniem strony przeciwnej nieuprawnione jest twierdzenie, że w Gminie funkcjonuje system segregacji. Segregacja odbywa się systemem "na donoszenie" w pojemnikach: na plastik, na szkło kolorowe i szkło białe. Natomiast systemem odbioru segregowanych odpadów zajmuje się instytucja ponadlokalna zorganizowana na szczeblu związku. System segregacji obsługuje jeden przedsiębiorca wyłoniony w trybie przetargu. Odbiorca odpadów komunalnych odbiera zatem od mieszkańców odpady nie zawsze segregowane, gdyż nie wszyscy mieszkańcy korzystają z możliwości segregacji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wyjaśniono, że górne stawki ustalone zostały w zależności od wielkości pojemników, ponieważ, od tego kryterium zależy wielkość opłaty pobieranej przez przedsiębiorcę od mieszkańca gminy na podstawie zawartych umów. Jest to zgodne z rozdziałem IV § 9 ust. 2 pkt 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, według którego "ilość i wielkość pojemników stanowiących wyposażenie nieruchomości musi być adekwatna do liczby mieszkańców z uwzględnieniem normatywnej ilości odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych lub innych źródłach, tak aby zapewnić prawidłowe gromadzenie odpadów z uwzględnienie częstotliwości ich wywozu (..)". Strona przeciwna podkreśliła też, że mieszkańcy zaakceptowali ten system rozliczeń już 10 lat temu a jego zmiana mogłaby się okazać niezrozumiała. Gmina nie dysponuje swoim wysypiskiem śmieci i tym samym nie posiada swojego zakładu, który mógłby zajmować się odpadami komunalnymi, stąd musiała zdać się na przedsiębiorcę. Co do wadliwiej redakcji przepisu przez określenie stawki opłaty z koniecznością doliczenia VAT, stwierdzono, że stosowano w tym względzie ustawę o cenach oraz zawartą w tej ustawie definicję ceny. Po analizie wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] r. [...] organ uznał, że redakcja postanowień uchwały w kontekście opłatności za usługi jest prawidłowa. Zauważono również, że świetle planowanych zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wątpliwa jest konieczność dokonania zmiany sytemu rozliczeń funkcjonującego od lat w Gminie. Obecna na rozprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej W T - P poparła skargę wraz zawartą w niej argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie obierania odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych – a więc jako akt prawa miejscowego objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. W świetle art. 147 § 1 u.p.p.s.a. uwzględnienie skargi prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo do stwierdzenia, że wydana ona została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołane uregulowanie pozostaje w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W myśl ust. 1 zdanie 1 tego przepisu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W judykaturze i doktrynie jednolicie obecnie przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zlicza się, między innymi, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Jedną z fundamentalnych reguł działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności – czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w związku z art. 94, wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Natomiast każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązku, natomiast nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenia w rozumieniu art. 92 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. II OSK 2385/10, CBOS nsa.gov.pl). Poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.). Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że wskazany akt należy do dziedziny prawa ochrony środowiska, którą tworzą liczne przepisy ustaw, aktów wykonawczych i umów międzynarodowych. Pozostaje ona bowiem w związku z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach oraz ustawą z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców (por. W. Radecki, Utrzymanie czystości (...), Dom Wyd. ABC, 2005, s. 32 i następne). W konsekwencji stosowanie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymaga uwzględniania postanowień ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (por. wyroki z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 343/07, z dnia 2 czerwca 2011 II SA/Wr 108/11). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu i czystości porządku w gminach. Zobowiązuje on radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Kształtując dodatkowe zasady określania tych stawek, w art. 6 ust. 4 zobowiązano organy stanowiące gmin do stosowania niższych stawek tych opłat, jeżeli odpady komunalne zbierane są i odbierane w sposób selektywny. Natomiast w ust. 4a ustawodawca upoważnił radę gminy do stosowania zróżnicowanych stawek opłat (uchwalanych w myśl ust. 2), w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów. Treść przywołanego wyżej przepisu art. 6 ust. 4 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że rada gminy zobligowana jest do ustalenia niższych stawek opłat za zbieranie odpadów w sposób selektywny. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że ustawodawca obowiązek ten uzależnił od faktu, że odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Wykładni tego przepisu nie można jednak odrywać od celu w jakim został on wprowadzany a który sprowadza się do uprzywilejowania takiej właśnie formy zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Górne stawki opłat za odpady zbierane i odbierane w sposób selektywny, mają być zatem ustalone w wysokości niższej niż stawki górne stawki opłat za odpady zbierane w inny sposób niż selektywny. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała – pomimo obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 4 ww. ustawy - nie ustala preferencyjnych stawek opłat o których mowa w tym przepisie. Tymczasem, jak już to sygnalizowano, kompetencja prawodawcza zawarta w przywołanej normie nie ma charakteru fakultatywnego, oznaczającego dowolność w ustalaniu tej stawki, lecz jest zobowiązaniem nałożonym na gminę. Delegacja ustawowa wynikająca z art. 6 ust. 4 zostanie wykonana wówczas, gdy rada określił w uchwale górne stawki opłat za wszystkie usługi o których mowa w ust. 1 ale z rozróżnieniem na preferencyjne (niższe) stawki opłat i niepreferencyjne (maksymalne). W przypadku pominięcia w uchwale rodzaju stawki, nie można uznać, że delegacja ustawowa została wykonana. Niewywiązanie się z tego zobowiązania świadczy natomiast o istotnym naruszeniu prawa. W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie argumenty strony przeciwnej mające na celu wykazanie, że brak w uchwale stawek preferencyjnych spowodowany był nieistnieniem systemu segregowania odpadów na terenie gminy i tym, że nie wszyscy mieszkańcy zbierają odpady w sposób segregowalny. Istotne bowiem jest, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przepis art. 10 ust. 1 ustawy o odpadach stanowił, że odpady powinny być zbierane w sposób selektywny a podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest zobowiązany do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Trafnie zauważa również strona skarżąca, że dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością ustalenia w kontrolowanej uchwale przedmiotowej stawki opłat jest określony w art. 8 ust. 2 b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązek selektywnego zabierania odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych. Skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 343/07, że dla wykonania obowiązku określonego w art. 6 ust. 4 ww. ustawy nie ma znaczenia stan faktyczny, gdyż ustalenia niższej stawki opłat nie stanowi "rejestracji stanu faktycznego" i nie może być traktowane jako "tworzenie zbędnej fikcji prawnej". Wypełnienie delegacji ustawowej ma realizować prawo właścicieli nieruchomości do uiszczania niższych stawek opłat za selektywne zbieranie odpadów. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że uchwala w sprawie górnych stawek opłat wyznacza sposób określenia w umowie zawieranej przez właściciela nieruchomości z konkretnym podmiotem zajmującym się odbiorem odpadów, opłat ponoszonych za wykonanie tej usługi, jako, że przyjęte do rozliczeń tych opłat stawki umowne, nie mogą być wyższe od stawek określonych w uchwale, ale mogą być od nich niższe. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 6 ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dokonując analizy zaskarżonej uchwały pod kątem możliwości wprowadzenia różnych stawek opłat, na co ww. przepis zezwala, stwierdzić trzeba, że przewidzianych w niej pięć różnych górnych stawek opłat, wprowadzono przy zastosowaniu nieprzewidzianych przepisem art. 6 ust. 4a kryteriów różnicowania tych stawek. Z treści przywołanego przepisu wynika bowiem wprost, że ustawodawca wskazał na dwie - i tylko dwie – przesłanki, według których, rada gminy może dokonać zróżnicowania górnych stawek opłat, nie przewidując w tym względzie szerszej delegacji. Przesłanki te nie obejmują wielkości pojemnika na odpady komunalne oraz nie zależą od rodzaju działalności prowadzonej na nieruchomości. Skoro w niniejszej sprawie dokonano zróżnicowania górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych, oznacza to, że w tym względzie zaskarżona uchwała podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę z których wynika, że przyjęte kryterium odnosi się wprost do sytemu rozliczeń właściciela nieruchomości z podmiotem odbierającym odpady, uzależnionego od wielkości pojemnika na odpady komunale, Sąd zauważa, że rozliczenia te wynikają wprost z umowy. Właściciele nieruchomości, ponosząc odpłatność za odbieranie odpadów komunalnych wykonują postanowienia umowy zawartej z przedsiębiorcą a nie zaskarżonej uchwały. Uchwala ta rzutuje na cenę ustaloną w umowie ale tylko z tego względu, że wyznaczana ona maksymalne stawki opłat. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, mając na uwadze stwierdzone wcześniej istotne naruszenie przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając w całości zasadność skargi, zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 ww. aktu.