II SA/Wr 559/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A na zarządzenie pokontrolne D Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę. Zaskarżonym aktem organ zarządził, aby skarżąca: I. niezwłocznie: 1. wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o regulację stanu formalno-prawnego w zakresie wytwarzania odpadów, 2. przedłożyła karty ewidencji wytwarzanych odpadów za 2009 r. zaprowadzonych zgodnie z obowiązującymi wzorami dokumentów i katalogiem odpadów, 3. przedłożyła stosowne decyzje w zakresie gospodarowania odpadami dla podmiotu, któremu były przekazywane odpady, ponadto w przypadku zlecania obowiązku gospodarowania odpadami innemu posiadaczowi odpadów przekazywała je wyłącznie podmiotom posiadającym zezwolenie na gospodarowanie przejmowanymi rodzajami odpadów, 4. przedłożyła Marszałkowi Województwa D zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2009 r., 5. przestrzegała przepisów Rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów oraz ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 124, poz. 859 z późn. zm.), 6. zaprzestała prowadzenia jakichkolwiek działań z 48 niekompletnymi pojazdami spełniającymi definicję odpadu (przetwarzania, przewożenia w inne miejsce) do czasu wydania decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wskazującej sposób postępowania z odpadami, wydanej na podstawie przepisów ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami, II. na bieżąco w wymaganym terminie przedkładała Marszałkowi Województwa D zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Organ zobowiązał skarżącą do poinformowania go o realizacji zarządzenia pokontrolnego do dnia 30 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał ilość odpadów innych niż niebezpieczne wytworzonych przez skarżącą w latach 2009, 2010 i do lutego 2011 (w 2009 r. 19,92 Mg odpadów o kodach 160117, 160119, 160199, w 2010 r. 0,726 Mg o kodach 160117 i 160118 oraz w styczniu 2011 r. 2,01 Mg odpadu o kodzie 160117). Ilość odpadów wytworzonych w 2009 r. zobowiązywała skarżącą do przedłożenia informacji Prezydentowi Wrocławia. W toku kontroli organ ustalił, że pod wiatą magazynową w zakładzie skarżący znajdowała się misa z płynem zanieczyszczonym substancją oleju odpadowego, w nieustalonej ilości. Skarżąca z naruszeniem art. 17 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.) nie uzyskała stosownych regulacji formalno-prawnych w zakresie wytwarzania odpadów. W toku kontroli stwierdzono brak kart ewidencji wytwarzanych odpadów za 2009 r., co naruszało art. 36 ustawy o odpadach i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. Nr 30, poz. 213). Skarżąca nie udokumentowała aby posiadacz odpadów, któremu skarżąca w 2009 r. przekazała odpady o kodach 160119 i 160199, posiadał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami, co stanowiło naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach. Skarżąca z naruszeniem art. 37 ustawy o odpadach nie przedłożyła Marszałkowi zbiorczego zestawienia danych. Dalej wskazano, że kontrolowany podmiot przywiózł do Polski 48 niekompletnych pojazdów stanowiących odpady, bez zgłoszenia tego właściwym organom, co oznaczało nielegalne przemieszczenie odpadów według cyt. rozporządzenia WE z dnia 14 czerwca 2006 r. Kolejne zbiorcze zestawienie danych o rodzinach i ilości odpadów skarżąca przedłożyła Marszałkowi po wymaganym terminie. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) przez bezzasadne odstąpienie od zawiadomienia o planowanej kontroli, ponadto naruszenia art. 7 i 8 ustawy o odpadach przez bezpodstawne uznanie skarżącej za wytwórcę odpadów, gdy skarżąca jedynie nabyła używane części zamienne, dalej naruszenia art. 25 ust. 2 cyt. ustawy z którego wynika obowiązek posiadania przez skarżącą wskazanego dokumentu, naruszenia art. 37 ust. 3 tej ustawy gdyż skarżąca w terminie przekazała zbiorcze zestawienia danych za rok 2010, a w końcu zarzut sprzecznego z zebranym materiałem ustalenia, że skarżąca dokonała wewnątrzwspólnotowego nabycia odpadów oraz naruszenia prawa własności skarżącej przez zakazanie działań z należącymi do niej częściami samochodowymi, gdy obrót nimi stanowi podstawowy przedmiot jej działalności jako przedsiębiorcy, zaś organ nie zabezpieczył ich jako dowody w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie organ odmówił uchylenia zarządzenia i podał, że organ w dniu 28 września 2010 r. ustalił posiadanie przez skarżącą niekompletnych pojazdów z prawostronnym ułożeniem kierownicy, co uzasadniało podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 183 § 4 kodeksu karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, 533 ze zm.). Organ zaplanował kontrolę u skarżącej w I kwartale 2011 r. Kontrolę rozpoczęto w dniu 16 lutego 2011 r. Na terenie zakładu skarżącej gromadzone były odpady w postaci 48 niekompletnych pojazdów. Jednak pkt 1 zarządzenia nie odnosi się do tych odpadów, lecz odpadów o kodzie 160117, 160118 i 160119 wytworzonych w zakładzie. W kontenerze o pojemności 32 m³ znajdowały się kawałki karoserii - złom, w koszu znajdowały się instalacje elektryczne z pojazdów, zaś w magazynie układy wydechowe - tłumiki oraz pryzma elementów tapicerek i zderzaków. Skarżąca jest więc posiadaczem odpadów. Jako posiadacz okazała karty przekazania odpadów. Skarżąca nie okazała dokumentu, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy i mogła jej grozić kara pieniężna zgodnie z art. 79b ust. 2. Zbiorcze zestawianie danych o odpadach zostało nadane przesyłką poleconą w dniu 16 marca 2010 r., zatem po terminie. Pojazdów dotyczy pkt 4 zarządzenia. Stanowiły one odpad z uwagi na poważne uszkodzenia mechaniczne (por. rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie listy istotnych elementów pojazdu kompletnego Dz. U. Nr 58, poz. 407), brak dokumentów umożliwiających rejestrację oraz brak dokumentów potwierdzających ich nabycie lub cel ich przywozu na teren Polski. Pojazdy te zawierały elementy ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko Dz. U. Nr 201, poz. 1666. Stanowią one odpady kategorii Q2 (produkty nie odpowiadające wymaganiom jakościowym) zgodnie z zał. nr 1 do ustawy o odpadach, o kodzie 160106 (zużycie lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów). Poprzedni właściciel wyzbył się pojazdów z przeznaczeniem na części i stanową one odpady (art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach). Organ zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów obowiązany był podjąć działania w celu zabezpieczenia przed oddziaływaniem odpadów na środowisko. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła dotychczasowe zarzuty, a więc naruszenia art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tym razem w związku z art. 10 k.p.a., naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez pominięcie zeznań G P i bezzasadne uznanie 48 pojazdów za odpad, a dodatkowo również art. 12 k.p.a. przez dowolną ocenę rodzaju płynu znajdującego się w misie, naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 25 ust. 2 tej ustawy i zaniechania sprawdzenia czy podmiot odbierający odpady miał stosowne zezwolenie, sprzecznego z zebranym materiałem ustalenia o opóźnionym przekazaniu zestawienia danych, a w końcu naruszenia art. 11 k.p.a. przez niedoprecyzowanie konkretnego naruszenia art. 17 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu skargi skarżąca przekonywała, że do czynności kontrolnych i wydania zarządzenia pokontrolnego stosuje się kodeks postępowania administracyjnego. Wskazała, że niezapowiedziana kontrola nastąpiła w szereg miesięcy po powzięciu przez organ podejrzenia popełnienia przestępstwa, co podważa argumentację organu o istnieniu potrzeby odstąpienia od obowiązku uprzedzenia przedsiębiorcy. Brak zapowiedzi uniemożliwił wzięcie udziału w początkowych czynnościach przez G P, osobę zorientowaną w działalności gospodarczej zakładu skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Ustalenia przytoczone w zarządzeniu wynikały z dokumentacji przeprowadzonej kontroli. Z zeznań G P wynika, że 48 pojazdów zakupionych w Wielkiej Brytanii jego zdaniem jako zespół części, bez możliwości odnalezienia faktur i ustalenia stanu technicznego pojazdów w chwili nabycia, stanowią odpady. Ich przemieszczenie nastąpiło z naruszeniem przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Odnosząc się do skargi organ wskazał, że procedurę kontroli regulują ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) oraz przepisy wewnętrzne, nie zaś KPA. Do KPA odsyła jedynie art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (procedura rozpoznania sprzeciwu i zażalenia). Sposób stosowania art. 17 ustawy o odpadach będzie uzależniony od ilości i rodzaju odpadów, dlatego jedynie ogólnie wskazano na podstawę prawną obowiązków skarżącej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzenia pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska stały się zaskarżalne do sądu administracyjnego od niedawna (patrz glosa B. Draniewicza do postanowienia NSA II OSK 216/08 w ZNSA 2009 z. 6 s. 147-155), zaś pewne kwestie procesowe z tym związane oczekują nadal na rozstrzygniecie. Jak wskazano (cyt. glosa s. 152) zarządzenie pokontrolne może określać, z podaniem terminów, obowiązek zwrócenia się do właściwego organu celem uporządkowania stanu formalnoprawnego (odpowiednio do zadań kontrolnych inspekcji wyrażonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. czyli przykładowo dotyczących przestrzegania przepisów o ochronie środowiska lub przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami), przedstawienia zamierzonych działań celem zapobiegania powstawaniu nieprawidłowości lub usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów. Obowiązki te powinny znajdować oparcie w prawie lub aktach stosowania prawa, zatem zarządzenie nie nakłada nowych obowiązków, lecz powołuje się na już istniejące (przypomina o nich). Jedynym nowym obowiązkiem wynikającym z zarządzenia jest obowiązek informacyjny, którego niewykonanie jest wykroczeniem. Informacją będzie jakiekolwiek odniesienia się przez podmiot kontrolowany do zarządzenia, skierowane w terminie do organu. Zarządzenie pokontrolne powinno więc stwierdzać naruszenie konkretnych obowiązków prawnych z dziedzin objętych kompetencjami kontrolnymi organu. Zarządzenie to jest indywidualnym, władczym aktem administracyjnym, które różni się od decyzji administracyjnej tym w szczególności, że nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej. Od razu powstają zagadnienia prawne, w nin. sprawie podniesione również przez strony, czy procedura wydawania zarządzenia pokontrolnego wymaga lub dopuszcza stosowanie przez organ KPA, a ponadto jakie są szczegółowe kryteria kontroli legalności zarządzenia przez sąd administracyjny (dochowanie procedury czy ponadto zgodności z prawem materialnym, w tym kontrola wykorzystania wiadomości specjalnych). Powstają kwestie szczegółowe, jak dopuszczalność uchylenia zarządzenia w części (art. 146 p.p.s.a. w przeciwieństwie do art. 145 lub art. 147 p.p.s.a. nie ustanawia w sposób wyraźny takiej możliwości) oraz możność sformułowania wzorca prawidłowego zarządzenia i takich treści, które w żadnym razie nie powinny znaleźć się w zarządzeniu, pod rygorem jego uchybienia, w a końcu kwestia dopuszczalności stopniowania przez sąd stwierdzonych uchybień z możnością uznania niektórych z nich za nieistotne. W podanych przykładowo kwestiach niewątpliwie, w ocenie Sądu powstaje konieczność stosowania przez analogię, na korzyść strony, unormowań KPA tworzących uprawnienia procesowe lub gwarancje obrony praw adresata zarządzenia oraz ustanawiających określone powinności procesowe organu odnoszące się do tych gwarancji, a także dotyczące treści i formy zarządzenia, których wypełnienie umożliwi kontrolę jego legalności. Jak wiadomo, liczne rodzaje aktów podjętych przez organy administracji publicznej, które podlegają kontroli sądowej, wydawane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (art. 1 pkt 1 k.p.a.), chociaż w szeroko pojętym postępowaniu administracyjnym (np. zaświadczenia). Wówczas, z uwagi na brak unormowania procedury ich wydawania, stosuje się do oceny ich legalności ogólne standardy lub zasady poprawnej procedury, w tym wyrażone w KPA. Sąd nie aprobuje więc stanowiska organu, że z uwagi na brak odesłania w ustawie do KPA, wyłączone jest stosowanie podstawowych unormowań zawartych w kodeksie. Do podobnego rezultatu prowadziłoby rozważenie ogólnych pojęć kontroli, zarządzenia lub aktu administracyjnego, gdyż wiadomo, że kontrola powinna być należycie udokumentowana, rzetelna i obiektywna, zarządzenie pokontrolne powinno nawiązywać do wyników kontroli i być zgodne z prawem materialnym, zaś akt powinien spełniać minimum wymagań odnośnie formy i treści, aby uznawać go za legalny. Spełnienie wszelkich takich wymagań staje się możliwe poprzez stosowanie zasad wyrażonych w KPA. W orzecznictwie sądowym dokonuje się kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego w oparciu o podstawowe unormowania KPA, bez wcześniejszego rozważania dopuszczalności tego wzorca kontroli. Zagadnienie to nie budzi widocznie najmniejszych wątpliwości. Podobnie w orzecznictwie nie są wyraźne wątpliwości dotyczące zakresu czy kryteriów oceny prawnej zarządzenia oraz możności uchylenia zarządzenia w części. W orzecznictwie sądowym wyrażane są raczej wskazania dotyczące tego, czym nie powinno być zarządzenie pokontrolne, niż wskazówki na temat poprawnego formułowania zarządzenia. Z art. 11, art. 12 i art. 12a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) wynika jedynie, że z kontroli sporządza się protokół, że na podstawie ustaleń kontroli można wydać zarządzenie pokontrolne (adresowane zawsze do osoby fizycznej) mające na celu wyeliminowanie stwierdzonych naruszeń (przypuszczalnie: obowiązków wynikających z prawa lub decyzji), zaś w przypadku kontrolowania przedsiębiorcy stosuje się ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu wydane zarządzenia pokontrolne w stosunku do skarżącej znajdowały oparcie w ustaleniach kontroli (protokół i dołączone do niego materiały) oraz powołanych przez organ przepisach prawnych, zaś organ nie dopuścił się uchybień procesowych mogących mieć istotny wpływ na prawidłowość tego aktu. Zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli u przedsiębiorcy nie dokonuje się, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnienia przestępstwa lub wykroczenia (także skarbowego) lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. Przytoczone przez organ i udokumentowane okoliczności w pełni uprawniały do stosowania tego przepisu. Długość okresu pomiędzy powzięciem przez organ podejrzenia popełnienia przestępstwa a dokonaniem kontroli, nie ma tutaj znaczenia. Organ miał podstawy do przypuszczenia, że nastąpił wbrew przepisom przywóz do zakładu skarżącej odpadów z zagranicy (art. 183 § 4 k.k. w brzmieniu nadanym przez art. 37 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów Dz. U. z 2007 r. Nr 124, poz. 859). Jest niewątpliwe, że pojazd samochodowy z kierowcą po prawnej stronie nie podlega zarejestrowaniu w Polsce (wyroki I OSK 63/08 lub 1148/09). Nie budził zastrzeżeń wywód organu przekonujący, że pojazdy znajdujące się na terenie zakładu skarżącej stanowią odpady. O istocie odpadów decyduje termin ,,pozbywanie się" (art. 3 ustawy o odpadach). Nie ma znaczenia, czy dane substancje lub przedmioty są możliwe do powtórnego użycia lub recyklingu (utrwalone orzecznictwo ETS). Pozbyciem się odpadu jest w szczególności przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, które będzie ten przedmiot wykorzystywał w sposób zasadniczo odmienny od pierwotnego (por. W. Radecki, Komentarz do art. 3 ustawy o odpadach, uzasadnienie wyroku IV SA/Wa 982/09 w systemie Lex). Organ trafnie ustalił ponadto, że skarżąca jest m.in. wytwórcą odpadów. Organ zwrócił w związku z tym ogólnie skarżącej uwagę na powinność przestrzegania art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach, co wyraził w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego. W toku kontroli organ ujawnił nieuzyskanie przez skarżącą ,,stosownych regulacji formalno-prawnych w zakresie wytwarzania odpadów". Zarządzenie (w pkt. 1) odnosiło się zarówno do ustalonych ilości odpadów (innych niż pojazdy samochodowe), jak i misy z płynem zanieczyszczonym olejem. Brak było podstaw do wymagania od organu, aby przeprowadził szczegółowy pomiar i analizę tego płynu. Opis i zdjęcie fotograficzne misy stwierdzały, że jest to bliżej nieokreślony odpad. Organ zwrócił skarżącej uwagę na niekorzystne dla niej następstwa, związane z brakiem dbałości o przestrzeganie art. 25 ustawy o odpadach. Było to działanie organu w interesie skarżącej. Nie wiadomo, dlaczego skarżąca usiłuje podważyć pkt 3 zarządzenia. Zarządzenia w pkt 2 i 4 odnoszą się do obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami, których skarżąca nie wypełniła. Skarżąca nie podważa ustaleń organu w tym zakresie. Akta sprawy zawierają potwierdzenie nadania przez skarżącą przesyłki poleconej do Wydziału Środowiska we W w dniu 16 marca 2011 r. obejmującej zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów (załącznik nr 13 do protokołu kontroli). Było to naruszenie art. 37 ustawy, na które organ zwrócił uwagę w części II zarządzenia. Nie było istotne, czy obecnie (k. [...] akt sądowych) właściwy organ uznaje, że nastąpiło uchybienie terminu ustawowego. W konsekwencji uznania 48 niekompletnych pojazdów za odpad, organ zarządził przestrzeganie unormowań wspólnotowych i krajowych dotyczących przemieszczania tych odpadów. W interesie skarżącej zarządził powstrzymanie się od dalszego gospodarowania tymi odpadami. Organ w protokole kontroli i zarządzeniu pokontrolnym rozważył dowód z zeznania świadka G P. Zeznał on, że skarżąca sprowadza z zagranicy części samochodowe w zespołach, nie zaś niekompletne pojazdy samochodowe. Z pojazdów tych wycina lub wymontowuje części do sprzedaży. Organ trafnie ustalił, że zmontowane w pojazd części samochodowe, stanowią właśnie pojazd, a nie jedynie zbiór części. Zeznania te, wbrew zapowiedzi skarżącej, nie zostały następnie uzupełnione na piśmie, nie przedstawiono też konkretnej dokumentacji handlowej. Przeczy to zarzutom skarżącej, że zeznania tego świadka byłyby pełniejsze i lepiej udokumentowane, gdyby odpowiednio wcześniej została uprzedzona o zamiarze jego przesłuchania w toku kontroli. Wobec niestwierdzenia przez Sąd naruszenia procedury dokonywania czynności kontrolnych i wydawania zarządzenia pokontrolnego, a ponadto wobec zgodności zarządzeń z podanymi w zaskarżonym akcie podstawami z zakresu prawa materialnego odnoszonymi do stwierdzonych i udokumentowanych jego naruszeń przez skarżącą, należało uznać skargę za bezzasadną. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 27.12.2011 r.