II SA/Wr 561/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2024 r. nr 527/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim postanowieniem nr 71/24 z dnia 6 marca 2024 r. wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie przebudowy kotłowni wraz z instalacją gazową w budynku mieszkalnym wielorodzinnym niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, na działce nr [...] w miejscowości I., gm. S., nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [..] w I. - jako inwestora - obowiązek dostarczenia w terminie 4 miesięcy od dnia ostateczności postanowienia, oceny technicznej określające jakość i zgodność wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej wraz z przebudową kotłowni w istniejącym budynku, ze sztuką budowlaną oraz przepisami techniczno- budowlanymi. Organ I instancji sprecyzował zmiany względem zatwierdzonego projektu budowlanego: 1) zmienioną lokalizację pieca gazowego to znaczy zamiast na przewodzie kominowym umieszczono go na ścianie obok tego przewodu; 2) zmieniono kształt kanału nawiewnego; 3) nawiew kanału zlokalizowano na wys. 0.16 m od posadzki kotłowni oraz na wysokości 2.20 m od poziomu terenu; 4) zamiast z rur stalowych instalację gazową wykonano z rur miedzianych. PINB wymienił dokumenty przedłożone podczas oględzin w dniu 3 listopada 2022 r. oraz wyjaśnił treść art. 81 c Prawa budowlanego, dopatrując się uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, w związku z odstąpieniem od rozwiązań projektowych i niezapewnieniem kierownictwa budowy przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Zażalenie wniosła J. J. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 527/2024 z dnia 13 maja 2024 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i objaśnieniu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego DWINB podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że wystarczająco wykazano przesłanki zastosowania tego przepisu. Odnosząc się do treści zażalenia DWINB podkreślił, że bada prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia, a postanowienie zostało wysłane do wszystkich osób wskazanych w rozdzielniku; w jednym przypadku doszło do tzw. fikcji doręczenia, ponieważ przesyłka nie została podjęta przez adresata. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. J. zanegowała obowiązki wymienione w nakazanej postanowieniem PINB ocenie technicznej. Zarzuciła, że PINB nie powiadomił strony postępowania – A. P. - o obowiązkach nałożonych postanowieniem, błędnie zakładając "fikcję doręczenia". W ocenie skarżącej organ kierował korespondencję na błędny adres, co przekreśla możliwość fikcji doręczenia. Ponadto skarżąca zarzuca, że PINB nie wskazał w postanowieniu stron w postaci projektanta oraz wykonawcy, osób odpowiedzialnych za wykonanie prac niezgodnie z projektem. W jej ocenie organy powinny przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, a nie ograniczać się wyłącznie do prawidłowości i zasadności wydanych postanowień. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd uwzględnił skargę, jednak z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli jest wskazane wyżej postanowienie DWINB podtrzymujące postanowienie PINB nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową - jako inwestora - obowiązek dostarczenia oceny technicznej, wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) w brzmieniu: organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Osoby, o których mowa w ust. 1 to uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W kontrolowanej sprawie adresatem obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [..] w I., potraktowana przez organ jako inwestor. Autorem zażalenia jest J. J., wymieniona w załączniku do postanowienia ("otrzymują"), z adresem: ul. [...], I. Zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 125 § 1 k.p.a. stanowi, że postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie. Z kolei według art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powołanych przepisów, mając na uwadze, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.), wynika, że autorem zażalenia musi być strona ("służy stronie zażalenie"). Oznacza to, że nie może wnieść zażalenia podmiot nie będący stroną. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z zacytowanego art. 134 k.p.a. wynika obowiązek organu odwoławczego do ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne, a następnie, czy strona zachowała termin do jego wniesienia. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania/zażalenia nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie/zażalenie nie może zostać rozpoznane. Samo pojęcie niedopuszczalności odwołania/zażalenia nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania/zażalenia może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3669/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt. II OSK 1805/22). Jak już Sąd wskazał wcześniej, w poddanym kontroli postępowaniu adresatem obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa, zaś zażalenie pochodzi od J. J., członka Wspólnoty. W art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) czytamy, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeżeli chodzi o zarząd nieruchomością wspólną, to zgodnie z art. 18 ust. 1 właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 19). Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna (art. 20 ust. 1). Jak stanowi art. 21 ust. 1, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Ze wskazanych przepisów jasno wynika, że ustawa o własności lokali odróżnia członka wspólnoty (właściciela) od wspólnoty, zaś w przypadku "większej" wspólnoty (obejmującej więcej niż trzy lokale) istnieje obowiązek wyłonienia zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Co za tym idzie, w myśl ustawy reprezentantem wspólnoty jest jej zarząd, ale nie osoba o statusie członka wspólnoty. Akta sprawy wskazują, że adresatem obowiązku wyrażonego w postanowieniu PINB jest Wspólnota Mieszkaniowa licząca więcej niż trzy lokale. W konsekwencji, kierując się przywołanymi wyżej przepisami, ewentualnym autorem odwołania (zażalenia) od aktu skierowanego do tej Wspólnoty powinien być jej zarząd. Tymczasem autorem rozpoznanego przez DWINB zażalenia jest J. J. Dokumentacja sprawy nie wykazuje, aby zażalająca stanowiła zarząd Wspólnoty. Tymczasem DWINB rozpoznał zażalenie merytorycznie nie badając najpierw, czy pochodzi ono od podmiotu legitymowanego do jego wniesienia. W ten sposób organ II instancji uchybił obowiązkowi z postępowania tzw. wstępnego, związanego z dopuszczalnością zażalenia, co następnie wpływa na treść wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), i orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia DWINB. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego od skargi (100 zł).