II SA/Wr 562/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr WR.RUZ.4211.2.2021.ER w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji - pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia W. Sp. z o.o. na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, z dnia 12 lutego 2021 r., odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany, na podstawie art. 155 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) oraz art. 189 ust. 2 i art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej jako "p.o.ś."), pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do kanalizacji miejskiej ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację z A. S.A. na W. Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując jednakże w sentencji rozstrzygnięcie, że czyni to na podstawie innych, uzasadnionych przyczyn, a nie jak to przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że pismem z dnia 22 października 2020 r. W. sp. z o.o. we W. wniosła o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 189 ust. 2 i art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do kanalizacji miejskiej ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację z A. S.A. na W. sp. z o.o. Do wniosku załączono: potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej za zmianę pozwolenia wodnoprawnego, KRS spółki W. Sp. z o.o. z/s we W., kopię decyzji, której dotyczy wniosek. Jak wskazał wnioskujący, uzasadnieniem do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Wrocławia było nabycie przez W. Sp. z o.o., z dniem 18 października 2020 r., tytułu prawnego do instalacji, tj rozwiązania umowy dzierżawy. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r., Dyrektor ZZ we Wrocławiu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, wskazując w uzasadnieniu, że przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego nie może nastąpić w trybie przepisów wskazanych we wniosku tj art. 155 kpa ani art. 189 p.o.ś., bowiem jedynymi przepisami regulującymi instytucję przenoszenia pozwolenia wodnoprawnego są art. 411 i 411a prawa wodnego (dalej p.w.), a jak wynika z wniosku, wnioskodawca nie jest stroną w świetle treści przywołanych przepisów prawa wodnego. Rozpoznając wniesione zażalenie, Dyrektor RZZW we Wrocławiu podniósł, że taka konstatacja organu pierwszej instancji nie jest uprawniona, bowiem dla stwierdzenia czy wnioskodawca jest stroną postępowania czy też nie, należałoby najpierw dokonać szczegółowego badania , tj zażądać uzupełnienia dokumentów, dokonać ich analizy, sytuacji prawnej wnioskodawcy i dopiero wówczas dokonać oceny interesu prawnego (przymiotu strony). Jednocześnie Dyrektor RZGW stwierdził, że samo rozstrzygnięcie (rozumiane jako wynik załatwienia sprawy) jest prawidłowe, albowiem zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., "gdy żądanie z innych, uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Jak wywodził organ odwoławczy, w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim "innymi uzasadnianymi przyczynami" odmowy wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności organ podniósł, że wniosek w niniejszej sprawie został złożony w trybie art. 155 k.p.a. Tymczasem, w trybie tym nie jest dopuszczalna zmiana strony postępowania ani cesja uprawnień. Sprawa przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego powinna być procedowana wyłącznie na podstawie stosowanych odpowiednio art. 411 i 411a Prawa wodnego. Dalej organ wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne nie jest prawem związanym z własnością nieruchomości czy urządzenia wodnego niezbędnego do jego realizacji, a obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego dotyczy wytwórcy ścieków przemysłowych wprowadzanych do wód. Dodatkowo Dyrektor RZGW potwierdził, że zgodnie z art. 392 ustawy Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych są wydawane z uwzględnieniem przepisów rozdziałów 1- 4 w dziale IV tytułu III POŚ. Art. 189 POŚ, którego dotyczy odesłanie wskazane w art. 392 Prawa wodnego, dotyczy przejęcia praw i obowiązków, jednakże w rozpatrywanej sprawie, złożony wniosek nie dotyczył wydania, a jedynie zmiany pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o art. 155 k.p.a. Dodatkowo, jak podniósł organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, art. 189 POŚ odnosi się do przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących instalacji. W przypadku POŚ dzierżawa jest tytułem prawnym do instalacji, a rozwiązanie tej umowy przenosi faktycznie ten tytuł, to jednak na podstawie ustawy Prawo wodne konieczne jest "następstwo prawne". Następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa obowiązki wynikające z tego pozwolenia, zgodnie z art. 411 Prawa wodnego. Organ zauważył przy tym, że pozwolenia wodnoprawne nie są wydawane na prowadzenie instalacji. Pozwoleń tych nie dotyczy również pojęcie prowadzącego instalację, o których mowa jest w POŚ. Dodatkowo organ przytoczył definicje "zakładu" wynikające z ustaw – prawo wodne i POŚ. Prawo wodne (zakład - rozumie się przez to podmiot korzystający z wód w ramach usług wodnych, wykonujący urządzenia wodne lub wykonujący inne działania wymagające zgody wodnoprawnej), POŚ (zakład - rozumie się przez to jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami). Pozwolenie wodnoprawne, w rozpatrywanym przypadku na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, dotyczy zakładu, podmiotu, który te ścieki wytwarza i tym samym odprowadza. W pozwoleniu tym nie oznacza się / nie wskazuje się prowadzącego instalację w rozumieniu art. 3 pkt 31 POŚ, tj. podmiotu uprawnionego na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie (POŚ). Odnosząc się do zapisów ustawy Prawo ochrony środowiska, wyjaśniono, że w art. 181 ust. 1 wymieniono rodzaje pozwoleń emisyjnych jakie może udzielić organ ochrony środowiska i jest to katalog zamknięty obejmujący pozwolenia zintegrowane, na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz na wytwarzanie odpadów, do których to aktów ma zastosowanie art. 189 POŚ. Pozwolenie wodnoprawne w katalogu tym nie występuje. Dodatkowo organ wskazał, że również negatywną przesłanką zainicjowania trybu z art. 155 k.p.a. jest również istnienie obowiązującej regulacji normatywnej, wykluczającej jego zastosowanie. Wynika to wprost z dyspozycji art. 155 Kpa. W sytuacji gdy obowiązująca regulacja normatywna nie wyklucza wdrożenia tego trybu, uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 Kpa jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Na podstawie art. 155 Kpa nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących (wyroki NSA z 30 września 2008 r., I OSK 1504/07 oraz z dnia 28 marca 2013 r., II OSK 2325/11). Decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 14.12.2017 r., znak WSR.E-6341.135.2017.AW, została wydana na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, co jest dodatkową przesłanką wykluczającą możliwość wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji w przedmiotowym trybie. W skardze na opisane rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej W. Sp z o.o. we W. zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich kwestii istotnych dla ustalenia spełnienia przesłanek przejęcia pra i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego; 2. naruszenie art. 61 a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy odmowa wszczęcia postępowania nie wynika z przyczyn oczywistych, widocznych "na pierwszy rzut oka", 3. obrazę art. 392 Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wniosek nie został złożony przez stronę postępowania, podczas gdy wszelkie wymogi formalne zostały przez stronę wnioskującą spełnione. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono treść przepisów stanowiących podstawę wniosku oraz postawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia i wskazano, że istota sporu w sprawie dotyczy w zasadzie kwestii, czy w sprawie ma zastosowanie art. 189 ustawy Prawo wodne czy też nie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora RZGWWP we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora ZZWP we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2021 r., odmawiające wszczęcia postepowania w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji – pozwolenia wodnoprawnego udzielonego A. SA, na wprowadzanie do kanalizacji miejskiej ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację z A. SA na W. Sp z o.o. Podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że wnioskodawca nie jest stroną i odmówił wszczęcia postępowania, natomiast w ocenie organu drugiej instancji, podstawą do odmowy wszczęcia postępowania powinna być druga z wymienionych przesłanek, tj. inna uzasadniona przyczyna. Po pierwsze zdaniem organu, wobec faktu, że sprawa dotyczy pozwolenia wodnoprawnego, nie mogą mieć do niej zastosowanie przepisy art. 189 p.w., a jedynie 411 i 41a p.w., zatem wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji w trybie art., 155 k.p.a. jest niedopuszczalne. Po drugie, w w trybie k.pa. nie można zmieniać podmiotu – adresata decyzji. Po trzecie w końcu – wedle stanowiska organu odwoławczego, prawna możliwość zastosowanie trybu zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zdaniem organu I instancji taka tożsamość w tym przypadku nie występuje, bowiem z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zmienił się stan prawny. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności przedmiotowej skargi podnieść należy, że zawarte we wniosku z dnia 22 października 2020 r. (data oznaczona jako data sporządzenia wniosku) żądanie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 14 grudnia 2017 r.,, wskazywało wprost, że dotyczy zmiany decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 189 ust. 2 i art. 378 ust. 2a pkt 1 POŚ. Zatem podstawa prawa żądania wskazana została precyzyjnie, nie mogła budzić po stronie organów wątpliwości co do woli czy zamiaru strony. We wniosku wskazano również podstawę faktyczną żądania – nabycie tytułu prawnego do przedmiotowej instalacji. Należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 155 K.p.a decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 K.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997r. sygn. akt III SA 854/96), przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. W realiach niniejszej sprawy nie doszło do merytorycznej oceny wniosku skarżącej Spółki, z uwagi na uznanie przez organu obu instancji, że zachodzą do takiego rozpoznania przeszkody. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a K.p.a. ma charakter proceduralny. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem nie odnosi się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. Jak wyżej wskazano, z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ jest zobowiązany na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a K.p.a. nie może jednak prowadzić de facto do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku doszłoby do naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przepisów procesowych dotyczących jego toku. Skarżąca Spółka wystąpiła o zmianę decyzji - pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na rzecz innego podmiotu, wskazując precyzyjnie podstawę faktyczną i prawną żądania. W ocenie Sądu, prawidłowo organ drugoistancyjny zauważył wadliwość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, albowiem, na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, w opisanej sytuacji kwestia następstwa prawnego nie mogła być przedmiotem oceny. Słusznie zauważył Dyrektor RZGWWP, że ustalenie te, mogły nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Te ustalenia prowadzą bowiem do zajęcia przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie, a tym samym i załatwienia sprawy. Takie postępowanie, co już wyżej podkreślono, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, w ramach art. 61a K.p.a., jest niedopuszczalne. Prawidłowo również organ drugiej instancji uznał, że pomimo wadliwego uzasadnienia, samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu, bowiem postępowanie w zawnioskowanym trybie nie mogło być wszczęte. Tryb zarówno przejęcia instalacji i wynikających ze związanego z tą instalacją pozwolenia wodnoprawnego praw i obowiązków jak i zmiany pozwolenia wodnoprawnego, regulują odpowiednio przepisu art. 411 i 411a Prawa wodnego. Zgodnie z treścią tych przepisów, w obu przypadkach (przejęcia i zmiany podmiotu), wydana musi zostać nowa decyzja. W przypadku następstwa prawnego, przejęcie praw i obowiązków następuje z mocy prawa, jednakże zgodnie z treścią art. 411 ust. 2 i 3, na wniosek następcy prawnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia. W przypadku przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego (zmiany podmiotu), przeniesienie to następuje w drodze decyzji, która wydana jest za zgodą strony na rzecz której pozwolenie wydano. W obowiązującym stanie prawnym są to jedyne tryby regulujące zmianę pozwoleń wodnoprawnych. Nie ma zatem możliwości występowania o zmianę wydanego pozwolenia wodnoprawnego w trybie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., stąd wniosek taki musi skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 189 POŚ. Przepis ten w sposób oczywisty odnosi się do pozwoleń wydanych w trybie tej ustawy, a wymienionych w art. 181 ustawy. W katalogu tym nie występuje zaś pozwolenie wodnoprawne. Treść art. 392 p.w., na które powołuje się konsekwentnie skarżący, "Pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych są wydawane z uwzględnieniem przepisów rozdziałów 1-4 w dziale IV tytułu III ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.", należy interpretować zgodnie z regułami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Przepis ten po pierwsze odwołuje się do wydawania pozwoleń, a nie do ich zmian. Po drugie, przepisy działu IV tytułu III POŚ, zawierają obszerną regulację procedury wydawania pozwoleń na emisje do środowiska, zatem ich stosowanie w zakresie pozwoleń wodnoprawnych jest uzasadnione. Tymczasem instytucja zmiany i przejęcia pozwolenia wodnoprawnego, jako uregulowana w przepisach ustawy prawo wodne, winna być procedowana przez organ z uwzględnieniem przepisów szczególnych, tj wynikających właśnie z ustawy prawo wodne. Wnioskodawca winien zatem wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji – jednej z art. 411 lub 411 a prawa wodnego, a nie o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie zasługuje również w ocenie Sądu argument strony skarżącej o braku "oczywistości" podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, co ma wynikać z obszernego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny zobowiązany jest uzasadnić wydane orzeczenie i w tym celu musi przedstawić argumenty zarówno faktyczne i prawne, jakie legły u jego podstaw. W szczególności, w rozpoznawanym przypadku organ odwoławczy musiał szczegółowo wyjaśnić stanowisko, skoro – pomimo utrzymania w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia – uczynił to na innej podstawie prawnej. O tym, że organ nie badał merytorycznie wniosku strony wskazuje fakt, że w żadnym miejscu nie przesądził w jakim trybie i na jakiej podstawie wniosek taki mógłby być procedowany. Ograniczył się jedyne do wyjaśnienia, że w realiach sprawy niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenia postepowania w trybie zmiany pozwolenia wodnoprawnego w zakresie podmiotu uprawnionego. W opinii Sądu stanowisko takie jest uprawnione, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.