II SA/Wr 564/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi Cz.K. na uchwałę Rady Miejskiej S.Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S. oddala skargę W dniu [...] Rada Miejska w S.Ś. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S.Ś. z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.Ś. – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S. /działki nr 69, 70, 75/1, 75/2, 76/6, 77, 78, cz.74, 125dr, 126dr, 129dr/ - Gmina S.Ś.. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Cz.K., stwierdzając, że pismem z dnia 25 września 2008r. wzywał Radę Miejską w S.Ś. do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą. W uzasadnieniu skargi Cz.K. podkreślił, że plan miejscowy w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium /art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm./. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.Ś. (uchwała Rady Miejskiej [...] z [...]) ustala zwarty obszar zabudowy mieszkalno pensjonatowej (będącym w obowiązującym planie zagospodarowania terenem rolnym). Obszar ten obejmuje działki: 69, 70, 75/1, 75/2, 77, 78, 74 (część), 76/6 oraz 76/5 położone w S.. Zaskarżona uchwała [...] zmieniając przeznaczenie działek na cele nierolnicze pomija natomiast działkę 76/5 powierzchni 2,1 ha która jest własnością skarżącego. Stanowi to w Jego ocenie rażące naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie narusza interes prawny skarżącego. Jednocześnie skarżący podkreślił, że pismem [...] z [...] Burmistrz S.Ś. poinformował Go, że nie planuje zmiany planu zagospodarowania wsi S., a kilkanaście dni później wniósł projekt planu zagospodarowania wsi S.. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S.Ś. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarżona uchwała zawiera ustalenia dla obszaru zgodnego z obszarem określonym w uchwale Nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu. Na etapie przystąpienia do sporządzenia i sporządzania planu Cz.K. nie wnosił uwag i wniosków o rozszerzenia opracowania o działkę Nr 76/5. Cz.K. wniósł wprawdzie dnia 29 lipca 2008r. wniosek o przekształcenie działki Nr 76/5, lecz miało to miejsce na niespełna miesiąc przed uchwaleniem planu. Procedura sporządzenia planu została zakończona (rozpoczęta w dniu 29 stycznia 2007), plan oczekiwał na uchwalenie. Rozszerzenie opracowania planu o działkę Nr 76/5 wymagałoby zdaniem organu podjęcia nowej uchwały i rozpoczęcia nowej procedury. Organ podkreślił, że teren objęty planem zagospodarowania przestrzennego sporządzono na podstawie obowiązującego Studium. Obszar ten posiada aktualne Studium uchwalone w roku 2003. Zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalono dla obszaru całej gminy, na mocy poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W Studium nie określono granic obszarów objętych obowiązkiem opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium ogólnie określa kierunki, cele i politykę przestrzenną. Obowiązek sporządzenia planu dla całego obszaru wyznaczonego w Studium, jak wnosi strona skarżąca, sprowadza się - w ocenie organu - do obowiązku sporządzenia planu dla obszaru całej Gminy przy każdej zmianie planu. Takie zaś postępowanie nie jest zdaniem organu uzasadnione ze względów społecznych i ekonomicznych. Tereny objęte zmianą planu są użytkami rolnymi V i VI klasy i niewytworzone z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, stąd zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz.1266 ze zm.) - nie wymagają zgody na przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto organ wskazał, że w dniu 26 września 2008r. skarżący wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu zaskarżonej uchwały, a już w dniu 29 września 2008r. złożył skargę za pośrednictwem Rady Miejskiej w S.Ś. do WSA we Wrocławiu. W przekonaniu organu niewyczerpany został tryb bezskutecznego wezwania o usunięciu naruszenia prawa określony w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie faktycznym i prawnym wniosek o oddalenie skargi jest w ocenie organu zasadny i zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ i art.3 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w S.Ś. z dnia [...], Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S. /działki nr 69, 70, 75/1, 75/2, 76/6, 77, 78, cz.74, 125dr, 126dr, 129dr/ - Gmina S.Ś.. Podkreślić należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień Rady Gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art.18 ust.2 pkt.5 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym oraz z art.3 ust.1, 14 ust.1 i art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy. Zaskarżenie zatem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm./. Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie chociażby w wyroku z dnia 3 września 2004r., sygn.akt OSK 476/04 /ONSAiWSA 2005/1/2/, Sąd przyjął, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007r., sygn.akt II OSK 1033/07, gdzie Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowana uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn.akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str.69/. Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy /np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy/ może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego /por.A.Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r., Nr 10/. W niniejszej sprawie, skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia Jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a Jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawił takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez Niego uchwała naruszyła Jego interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżący nie spełnił przesłanki, która uprawniałaby Go do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym. Bez znaczenia (w świetle powyższego) dla oceny istnienia po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi ma fakt bycia przez Niego właścicielem sąsiednich nieruchomości. Podkreślić należy, iż skarżący zakwestionował zmianę przeznaczenia nieruchomości, których nie jest właścicielem, ani też nie ma do nich innych praw. Istotne jest w sprawie, że nieruchomości skarżącego nie są położone na terenie objętym sporną uchwałą, zatem zaskarżona uchwała nie reguluje i nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w S.Ś. z dnia [...], Nr [...] - w trybie omawianego art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 19.06.2009r.