II SA/Wr 57/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. G. i M. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania organu I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 1014zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A S.A. w K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej jako PINB) z [...] (Nr [...]) w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych i umorzył postępowanie w sprawie. Powyższa decyzja jest już czwartą decyzją w sprawie i wydano ją w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zawiadomieniem z dnia 18 XII 2013 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz oświetleniem na działce nr [...] we wsi M., gmina Ż.. Postępowanie wszczęto w związku ze skargą M. i G. G., właścicieli działki nr [...], kwestionujących przebiegającą nad ich nieruchomością linię elektryczną. Decyzją z [...] (nr [...]) PINB umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz oświetleniem. Organ wyjaśnił przy tym, że problemowa linia napowietrzna jest poniemiecka, pierwszy wpis w paszporcie ogólnym linii elektroenergetycznej sieci n/n w M. w związku z jej obchodem datowany jest na 1963. Ustalono przy tym, że obecnie jest to linia niskiego napięcia 0,4 kV, zaś w 2012 r. wykonano bieżącą konserwację linii, poprzez wymianę okablowania z nieizolowanego na izolowany, co nie stanowi robót budowlanych wymagających zgłoszenia czy pozwolenia budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB decyzją odwoławczą [...] (nr [...]). Wyrokiem tutejszego Sądu z 10 II 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 822/14) uchylono decyzje obu instancji. Sąd wyjaśnił, że w sprawie zachodzi przede wszystkim konieczność przeprowadzenia dokładniejszych ustaleń faktycznych. Organy obu instancji przy ocenie dowodów całkowicie pominęły okoliczności sugerujące, że zakres robót inwestycyjnych był szerszy od zakresu wskazanego przez inwestora i bezkrytycznie przejętego przez organy. Decyzją z [...] (nr [...]) PINB umorzył postępowanie. Stwierdził, że w ramach dodatkowych ustaleń pozyskano m.in. umowę z [...] zawartą pomiędzy inwestorem a wykonawcą K. K. - B na sporządzenie dokumentacji projektowej i wykonanie robót sieciowych; decyzję Zarządu Powiatu W. z [...] (nr [...]) wyrażającą zgodę na modernizację linii napowietrznej n/n w pasie drogi powiatowej nr [...], dz. nr [...] dr obręb M. oraz oświadczenie właściciela działki nr [...] w sprawie zgody na realizację prac związanych z modernizacją linii nN w zakresie wymiany istniejących słupów na słupy typu E i ŻN, a także wymiany przewodów i przyłączy. W ocenie PINB należało przyjąć, że zakres inwestycji przeprowadzonej w 2012 r. obejmował wymianę nieizolowanych przewodów linii napowietrznej oraz wymianę dwóch słupów z drewnianych na betonowe (słup nr 20 i nr 19). Przedmiotowe słupy jak i linia napowietrzna nie zmieniły swojej lokalizacji. Wykonane prace mieszczą się w granicach użytkowania obiektu i przyczyniły się do poprawy bezpieczeństwa i polepszenia parametrów przesyłowo-eksploatacyjnych. W konsekwencji – w ocenie PINB – należało umorzyć postepowanie. Decyzja ta została jednak w postępowaniu odwoławczym uchylona przez DWINB decyzją z [...] (nr [...]), który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. DWINB podkreślił, że w pierwszej instancji nie wykonano wskazań sformułowanych w wyroku Sądu w zakresie weryfikacji twierdzeń M. i G. G. sugerujących szeroki zakres inwestycji (wymiana wszystkich słupów). W szczególności nie pozyskano dokumentacji projektowej, która umożliwiłaby ocenę charakteru i skali inwestycji. Decyzją z [...] (nr [...]) PINB nakazał spółce A S.A. jako inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie przeprowadzonej przebudowy linii napowietrznej energetycznej we wsi M. na odcinku od słupa nr 19 do słupa nr 20, tj. na odcinku przebiegającym w części nad działką nr [...], poprzez dokonanie skablowania przebudowanego odcinka linii elektroenergetycznej niskiego napięcia na odcinku od słupa nr 19 do 20 we wsi M. w terminie do 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. PINB wyjaśnił, że wyniku przeprowadzonych dowodów, w tym po uzyskaniu projektu budowlanego dotyczącego przebudowy linii napowietrznej nN (projekt datowany na X 2012 r.) oraz dodatkowych wyjaśnień inwestora (pismo z 20 IV 2016 r.), stwierdzono podstawy do zastosowania przepisu z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej jako "pb". Skoro na analizowanym odcinku wymieniono słupy na nowe, to tym samym dokonano przebudowy obiektu budowlanego wymagającej co najmniej zgłoszenia. Ponieważ inwestycji nie zgłoszono, to wystąpił przypadek samowolnego wykonania robót budowlanych. PINB zwrócił też uwagę, że w świetle obowiązującego planu miejscowego wsi M. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2002 r. Nr 9, poz. 249) ustalono jako jedną z zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wymóg przebudowy istniejącej linii napowietrznej L 2623 na sieć kablową w granicach wsi M. (§ 10 pkt 5 ppkt 5.2). Tym samym jedyną formą dopuszczalnej przebudowy było skablowanie napowietrznej linii. W konsekwencji, przebudowy dokonano z naruszeniem ustaleń planu miejscowego i wymaga ona dostosowania do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została w postępowaniu odwoławczym uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. DWINB w decyzji z [...] (nr [...]) nakazał przesłuchanie w charakterze świadka B. M. (właścicieli działki nr [...], w obrębie której wymieniono słup elektryczny nr 20). Decyzją z dnia [...] (nr [...]) PINB ponownie nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie przeprowadzonej przebudowy linii napowietrznej energetycznej we wsi M. na odcinku od słupa nr 19 do słupa nr 20, poprzez dokonanie skablowania przebudowanego odcinka linii elektroenergetycznej niskiego napięcia na odcinku od słupa nr 19 do 20 we wsi M. w terminie do 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Organ powtórzył przy tym wszystkie stwierdzenia sformułowane w poprzedniej swojej decyzji z [...] (nr [...]). Dodatkowo wyjaśnił, ze pozyskał w postępowaniu uzupełniającym wyjaśnienia K.M. (działającego w imieniu B.M., która z powodu złego stanu zdrowia nie mogła stawić się w siedzibie organu), który w piśmie z 29 XII 2017 r. stwierdził, że lokalizacja słupa w obrębie działki nr [...] nie zmieniła się (został tylko wymieniony na nowy). Organ zaznaczył ponadto, że otrzymał pismo Wójta Gminy Ż. z 1 XII 2017 r. stwierdzające, że zgodna z obowiązującym planem miejscowym jest tylko taka przebudowa linii napowietrznej n/n, która polega na jej skablowaniu, a więc rezygnacji z linii napowietrznej. Decyzją z [...] (nr [...]) DWINB uchylił opisaną wyżej decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W motywach decyzji DWINB przytoczył opisane już wyżej okoliczności faktyczne, a nadto dokonał analizy stanu prawnego sprawy, z uwzględnieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 2a i 2b pb. Stwierdził przy tym, że niezależnie od zakwalifikowania inwestycji jako remontu czy przebudowy, należało przed jej rozpoczęciem dokonać zgłoszenia, czego inwestor nie uczynił. Dalej, DWINB wyraził stanowisko, że przepis z § 10 pkt 5 ppkt 5.2 planu miejscowego, dotyczący skablowania sieci, ma charakter postulatywny (jest założeniem dla planów gminy), nie stanowi więc zakazu lub nakazu będącego podstawą wydania decyzji administracyjnej. Z obowiązującego planu miejscowego nie wynika, że we wsi M. nie może istnieć napowietrzna linia elektryczna, zgodnie więc z zasadą nullum crimen sine lege, brak podstaw do nałożenia określonych w pierwszej instancji obowiązków. DWINB stwierdził też, że doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie znajduje uzasadnienia, bowiem niecelowe byłoby ustawienie starych, drewnianych słupów i instalacja usuniętych przewodów. Z kolei rozbiórka obiektu lub jego części stanowiłaby zbyt dotkliwą sankcję oznaczającą brak dostaw energii elektrycznej w miejscowości. Wobec braku podstaw do wydania odpowiedniej decyzji z art. 51 ust. 1 pb należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Na powyższą decyzję odwoławczą skargę złożyli M. G. oraz G. G. (dalej jako "strona skarżąca") wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła, że w stanie faktycznym sprawy niewątpliwy jest fakt dokonania przez inwestora samowolnej przebudowy linii elektrycznej, bowiem w wyniku inwestycji zmieniły się: wysokość słupów, wysokość usytuowania linii elektrycznych, parametry techniczne słupów, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, czy przebieg linii. Dokonano zresztą samowolnego demontażu całej linii i zamontowania nowych słupów oraz linii. Linia przebiega m.in. nad działką strony skarżącej nr [...] uniemożliwiając lokalizację tam zbiornika na gaz. W ocenie strony skarżącej DWINB nietrafnie interpretuje plan miejscowy, który będąc aktem prawa miejscowego ma charakter powszechnie obowiązujący na terenie gminy. Wynika z niego jednoznacznie, że przebudowa linii napowietrznej mogła polegać wyłącznie na budowie linii kablowej, a więc linii przeprowadzonej w gruncie. W konsekwencji za zasadną należało uznać decyzję pierwszej instancji, zaś decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto decyzja odwoławcza narusza także przepisy prawa materialnego. Jakkolwiek strona skarżąca w treści skargi eksponuje naruszenie przepisów prawa materialnego, to jednak Sąd nie jest związany zarzutami skargi i zobligowany jest do dokonania kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji w granicach sprawy na zasadzie art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej "ppsa". Przede wszystkim nie zasługują na aprobatę argumenty decyzji odwoławczej mające przemawiać za umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, a więc z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Celem stosowanej przez organy normy z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i 7 pb było określenie możliwości i warunków legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, ewentualnie nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. W każdym przypadku decyzja wydana w ramach takiego postępowania będzie miała charakter związany, a więc determinowany przesłankami prawnymi. Wykluczone jest więc uwzględnianie w takim przypadku okoliczności pozanormatywnych, zwłaszcza jeśli miałby one rozstrzygać o takim a nie innym kierunku orzeczenia. DWINB w zaskarżonej decyzji powołał się właśnie na takie pozanormatywne okoliczności. W ocenie organu odwoławczego za umorzeniem postępowania w sprawie przemawiać ma fakt, że niecelowe byłoby nakazywanie przywrócenia stanu poprzedniego w postaci posadowienia poprzednich, uszkodzonych słupów drewnianych i zainstalowania zużytych przewodów. Tym bardziej niecelowe – zdaniem DWINB - byłoby nakazanie rozbiórki obiektu, bowiem skutkowałoby to przerwaniem ciągłości linii i brakiem możliwości dostarczania prądu. Sąd zwraca uwagę, że obowiązki organu nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej są niezależne od kwestii wpływu decyzji nadzorczej na możliwość wywiązywania się przez inwestora z zawartych przez siebie umów. Nie można się też zgodzić z założeniem, że samowolnie wykonane roboty budowlane należy usankcjonować tylko z tego powodu, że i tak jest lepiej, niż było poprzednio. Skoro, jak wynika z decyzji odwoławczej, DWINB nie dokonał w ogóle oceny inwestycji przez pryzmat zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi) to nawet przy założeniu zgodności inwestycji z planem miejscowym przedwczesne było twierdzenie o konieczności umorzenia prowadzonego postępowania. W konsekwencji decyzja odwoławcza narusza art. 105 § 1 kpa. Weryfikując legalność zaskarżonej decyzji należy też podkreślić, że celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 i § 2 kpa, organ administracji publicznej załatwia "sprawę" przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Sprawą w rozumieniu art. 104 kpa jest indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w formie decyzji, co wynika z art. 1 pkt 1 kpa. Chodzi tu więc o władczą konkretyzację sytuacji materialnoprawnej jednostki dokonywaną przez administrację publiczną w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (tak np. NSA w motywach postanowienia z 28 XI 2012 r., II GSK 1801/12, publ. CBOSA) Chociaż administracyjnemu prawu procesowemu znana jest konstrukcja decyzji częściowej, to jednak pamiętać trzeba, że decyzja taka zawsze ma charakter wyjątkowy. Jej zastosowanie usprawiedliwione jest tylko tam, gdzie występuje podzielność sprawy administracyjnej, tj. można ze sprawy wyraźnie wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego (podobnie J. Borkowski (w:) System Prawa Administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, praca zbior. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 155). I w tym jednak przypadku wydanie decyzji częściowej powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, albowiem generalnie rozstrzygnięcie takie sprzeciwia się zasadzie szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa). Zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej wyznaczają oczywiście przepisy prawa materialnego. W tym przypadku organy powołały art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i 7 pb przewidujący obowiązek wydania określonej decyzji nadzorczej w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych nie będących budową. Zakres przedmiotowy postępowania w sprawach tego rodzaju musi więc dotyczyć obiektu budowlanego, którego dotyczyły samowolnie prowadzone roboty budowlane. Z definicji legalnej "robót budowlanych" wynika bowiem jednoznacznie, że ich przedmiotem jest zawsze obiekt budowlany (art. 3 pkt 7 pb). W konsekwencji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o powołaną podstawę prawną organ powinien ustalić zawsze obiekt budowlany i zakres przeprowadzonych na nim robót, wyznaczający przedmiotowe ramy sprawy administracyjnej. Identycznie jest zresztą w przypadku postępowań związanych z samowolną budową, dla których materialnoprawną podstawę stanowią przepisy z art. 48 i art. 49b pb. Tymczasem jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, określony przez organy przedmiot postępowania nie koreluje z zakresem ustaleń dowodowych poczynionych w postępowaniu. Jakkolwiek w prowadzonym przez organy postępowaniu problem dotyczył obiektu szczególnego rodzaju, tj. obiektu liniowego, nie oznacza to, że organy nadzoru zwolnione były w związku z tym od precyzyjnego określenia zakresu samowolnych robót budowlanych. W materiale dowodowym znajduje się m.in. projekt budowlany przebudowy linii napowietrznej nN (projekt datowany na X 2012 r.), z którego wynika jednoznacznie, że zakres przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych jest znacznie szerszy od przyjętego przez organy. Zakres samowolnej inwestycji obejmował bowiem wymianę nie 2 ale 29 słupów, co zresztą potwierdził inwestor w swoich wyjaśnieniach zawartych w piśmie z 20 IV 2016 r. Wobec takich okoliczności faktycznych bezpodstawne było ograniczenie przez organy obu instancji swych ocen jedynie do odcinka linii elektroenergetycznej pomiędzy słupami nr 19 i nr 20, a więc słupami, pomiędzy którymi rozwieszone są przewody znajdujące się nad działką nr [...] należącą do strony skarżącej. Sąd podkreśla, że celem prowadzonego przez organy nadzoru z urzędu postępowania nie było zadośćuczynienie żądaniu właścicieli działki nr [...], ale określenie skutków prawnych robót budowlanych w takim zakresie, w jakim zostały one przez inwestora wykonane samowolnie. O ile wąskie zakreślenie przez PINB przedmiotu postępowania na jego wstępnym etapie można było uznać za zrozumiałe z uwagi na brak dowodów pozwalających dokładnie określić zakres robót budowlanych, o tyle w miarę przeprowadzania kolejnych dowodów zakres ten zaczął się przecież konkretyzować. To zaś powinno skutkować odpowiednią reakcją organów w kierunku zawiadomienia stron o poszerzeniu zakresu rozpoznania inwestycji (art. 9 kpa) i w ostateczności przeprowadzeniu oceny samowolnej inwestycji w takim zakresie, na jaki jednoznacznie wskazuje zebrany materiał dowodowy. Ograniczając swoją ocenę i rozstrzygnięcie do fragmentu wykonanych samowolnie robót budowlanych organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), a w konsekwencji rozstrzygnęły sprawę częściowo w warunkach braku ku temu jakichkolwiek podstaw materialnoprawnych czy dowodowych. Sprawa samowolnie wykonanych robót budowlanych nie jest bowiem sprawą podzielną, którą można by rozstrzygać częściowo. Rzetelna ocena wykonanych robót musi być kompleksowa i całościowa, a więc uwzględniać wszystkie etapy tych robót, ich zakres i finalny efekt w postaci określonego obiektu budowlanego, jaki powstał na skutek tych robót. Fragmentaryczna ocena jest niedopuszczalna w świetle celów, jakim służyć ma postępowanie nadzorcze w przedmiocie samowoli budowlanej. W konsekwencji, zarówno decyzja DWINB jak i poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem z art. 80 i art. 104 § 1 i § 2 kpa. Zastrzeżenia Sądu budzi także dokonana przez organy obu instancji ocena charakteru prawnego inwestycji. PINB przyjął bowiem, że miała miejsce "przebudowa" linii elektroenergetycznej, zaś DWINB stwierdził, powołując art. 30 ust. 1 pkt 2a i 2b pb, że niezależnie od zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako "remontu" czy też "przebudowy" i tak w każdym przypadku należało dokonać prawnie skutecznego zgłoszenia. Twierdzenie zawarte w decyzji odwoławczej jest nieuzasadnione, bowiem akurat "remont" linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym nie wyższym niż 1 kV nie wymaga zgłoszenia. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 2a pb obowiązek zgłoszenia ograniczono tylko do remontu budowli, których budowa wymagała pozwolenia budowlanego, oraz do remontu przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga pozwolenia na budowę. Skoro zaś linia elektryczna niskiego napięcia (0,4 kV) nie jest budowlą wymagającą pozwolenia budowlanego (zob. art. 29 ust. 1 pkt 19a lit.a pb), ani też budynkiem (zob. art. 3 pkt 2 pb), to bezpodstawne jest twierdzenie, że ewentualny remont takiej linii wymaga zgłoszenia. Wykonanie remontu takiej linii bez dokonania zgłoszenia nie stanowi samowoli budowlanej. Zgłoszenia zaś wymaga niewątpliwie "przebudowa" linii elektrycznej o napięciu znamionowym nie wyższym niż 1 kV, co jednoznacznie wynika z art. 30 ust. 1 pkt 2b pb. Wykonanie przebudowy takiej linii bez dokonania zgłoszenia stanowi zatem samowolę budowlaną. Zestawienie definicji legalnych "remontu" i "przebudowy" określonych w art. 3 pkt 7a i 8 pb prowadzi do wniosku, że o ile remont jest zaledwie odtworzeniem stanu pierwotnego obiektu budowlanego za pomocą wyrobów budowlanych o tyle "przebudowa" prowadzi już do powstania obiektu o innych niż pierwotnie parametrach użytkowych lub technicznych, przy niezmienionych jednak parametrach urbanistycznych (zachowana: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji). Jeżeli przy okazji przebudowy nastąpi również zmiana parametrów urbanistycznych obiektu, to będziemy już mieli do czynienia z "budową" w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb, a więc wykonaniem nowego obiektu budowlanego, ewentualnie jego odbudową, rozbudową lub nadbudową. Powyższe uwagi mają w tym przypadku istotne znaczenie. Jak wynika z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z 20 IV 2016 r., w ramach przeprowadzonych robót budowlanych wymieniono słupy drewniane o wysokości 10 m na słupy wirowane o wysokości 10,5 m. Zmieniono również wysokość przeprowadzonych przewodów elektrycznych (z 7,8 m na 8,5 m). Wyjaśnienia te sugerują więc, że obok parametrów techniczno-eksploatacyjnych obiektu liniowego zmieniono również jego parametry urbanistyczne. Organy w związku z tym powinny dokonać oceny tego dowodu i wyjaśnić przyczyny, dla których uznano, że mimo wszystko roboty budowlane mają charakter "przebudowy" linii elektroenergetycznej a nie "budowy" w postaci wykonania w istocie nowego obiektu budowlanego. Od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy przecież materialnoprawna podstawa działań organu nadzoru. W przypadku samowolnej przebudowy zastosowanie znajdują regulacje z art. 51 pb, zaś w przypadku samowolnej budowy tego rodzaju obiektu, podstawą czynności organu byłby art. 49b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pb. W konsekwencji stwierdzić należało, że decyzje obu instancji nie spełniają określonego w art. 7 kpa postulatu podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy zgodnie z zasadą praworządności. Odnosząc się zaś do zagadnienia obowiązującego w M. planu miejscowego, to § 10 pkt 5 ppkt 5.2 tiret drugie i czwarte stanowią, że pełna elektryfikacja obszaru objętego planem nastąpi poprzez realizację zadań inwestycyjnych obejmujących: - przebudowę istniejącej linii napowietrznej L 2623 na sieć kablową w granicach wsi M., - budowę linii kablowych n/n doprowadzających energię do obiektów oraz związanych z oświetleniem ulic. Nadto w ramach § 10 pkt 5 ppkt. 5.3 tego planu postanowiono dodatkowo, że linie kablowe SN i n/n układane będą w chodnikach lub pasach zieleni przylegających do dróg i ulic. Wola prawodawcy lokalnego w zakresie zaopatrzenia M. w infrastrukturę elektryczną została więc wyrażona jednoznacznie, kategorycznie i bezwarunkowo. Zarówno przebudowa istniejącej sieci elektroenergetycznej jak i budowa nowej w granicach wsi M. ma docelowo zawsze przybrać postać linii kablowej. Rację ma strona skarżąca argumentując, że normatywny charakter planu miejscowego (akt prawa miejscowego) kłóci się z interpretacją przyjętą przez DWINB, jakoby chodziło w tym przypadku jedynie o niewiążący postulat (założenie dla planów gminy). Sąd zwraca uwagę, że zarówno w obecnym stanie prawnym jak i pod rządami poprzedniej ustawy, na podstawie której uchwalono plan miejscowy dla M., celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezmiennie ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, poprzez wiążące ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (por. art. 2 ust. 1, art. 33 ustawy z 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, oraz art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2018 r., poz. 1945). Stwierdzenie więc, że określone postanowienia planu miejscowego dotyczące sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu mają charakter niewiążący (postulatywny) zasadniczo koliduje z funkcją, jaką plan miejscowy pełni. Postanowienia planu miejscowego mają charakter normatywny, stanowią źródło praw i obowiązków na obszarze objętym zakresem jego obowiązywania. Jeśli zatem prawodawca lokalny nie sformułował określonych postanowień planu w sposób jednoznacznie sugerujący ich niewiążący lub względnie wiążący charakter, to nie ma podstaw do przypisania im takiego charakteru. W konsekwencji decyzja DWINB narusza przepisy prawa materialnego, tj. postanowienia określone w § 10 pkt 5 ppkt 5.2 tiret drugie i czwarte oraz ppkt. 5.3 planu miejscowego. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, biorąc pod uwagę, że naruszeniem prawa dotknięte są decyzje obu instancji. Rozpatrując sprawę ponownie należy przeprowadzić ocenę całości wykonanych robót budowlanych, określić dokładnie i rzetelnie charakter prawny przeprowadzonych robót i zastosować adekwatną podstawę materialnoprawną działań nadzorczych. Rozstrzygnięcie w sprawie powinno uwzględniać ocenę robót budowlanych dokonaną przez pryzmat przepisów prawa, w tym ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Zarówno przyjęte przez organy ustalenia jak i rozważania dotyczące przeprowadzonych dowodów oraz zastosowanych przepisów muszą znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów, tj. uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (34 zł).