II SA/Wr 574/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie w części nakładającej grzywnę na skarżącą; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej B. J. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. M. we W., M. D., B. F. i B. J., utrzymał w mocy postanowienie z [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako "PINB") w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z egzekucją obowiązku dotyczącego budynku przy ul. M. we W. W motywach postanowienia DWINB stwierdził, że w okolicznościach sprawy należało uznać za prawidłowe postanowienie PINB nakładające grzywnę w celu przymuszenia na: 1) M. D. w kwocie 1 000 zł, 2) B. J. w kwocie 1 000 zł, 3) B. F. w kwocie 1 000 zł - jako na osoby bezpośrednio czuwające nad wykonaniem przez Wspólnotę egzekwowanego obowiązku, 4) Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. M. we W. w kwocie 50000 zł - jako podmiot zobowiązany do wykonania egzekwowanego obowiązku. DWINB wyjaśnił, że decyzją PINB z dnia [...] nr [...] zmienioną decyzją DWINB z [...] nr [...], nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. M. we W. (dalej jako "Wspólnota") usunięcie licznych nieprawidłowości w stanie technicznym ww. budynku mieszkalnego wyznaczając terminy wykonania obowiązków do 29 II 2016 r. W toku kontroli przeprowadzonej 20 XI 2017 r. stwierdzono jednak, że obowiązki nie zostały wykonane w pełnym zakresie. Nie wykonano izolacji ścian fundamentowych, nie doprowadzono do właściwego stanu ścian zewnętrznych, wypraw tynkarskich na elewacjach budynku oraz klatki schodowej. Pomimo skierowania do Wspólnoty upomnienia z [...] nr [...] i zapewnień ze strony zarządcy – A sp. z o.o. we W., że obowiązki zostaną niezwłocznie zrealizowane, do II 2018 r. wykonano tylko obowiązki w zakresie klatki schodowej. Z wyjaśnień udzielonych przez zarządcę wynika, ze Wspólnota nie zdecydowała się podjąć uchwały niezbędnej do pozyskania środków finansowych na realizację remontu elewacji i fundamentów. DWINB zaznaczył również, że w świetle pozyskanego protokołu kominiarskiego z okresowej kontroli czyszczenia przewodów kominowych dymowych, spalinowych, wentylacyjnych z 30 IV 2018r. stwierdzić należy, że wbrew zapewnieniom nie usunięto również nieprawidłowości przewodów kominowych. W ocenie DWINB uchylanie się od wykonania obowiązku, pomimo upływu 4 lat od terminu wykonania nakazów, uprawniało do wystawienia tytułu wykonawczego (tytuł z dnia [...] nr [...]) i zastosowania środków egzekucyjnych. DWINB zaznaczył, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. Zgodnie bowiem z art. 125 ustawy z dnia 17 VI 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438) – dalej jako "upea", w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto grzywna jest środkiem mobilizującym do wykonania nakazu. Realizacja nakazu przez zobowiązanego we własnym zakresie powinna skutkować krótszym terminem jego wykonania niż gdyby odbywało się to w drodze wykonania zastępczego oraz zmniejszeniem związanych z tym kosztów do niezbędnego minimum. Środek ten będzie zatem bardziej efektywny i mniej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. DWINB zaznaczył, że dopóki obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji nie zostaną wykonane "w pełnym" zakresie, zachodzą podstawy do wdrożenia postępowania egzekucyjnego. DWINB powołał również art. 120 § 2 upea zaznaczając, że nakładając grzywnę na jednostkę organizacyjną (do których zaliczają się również wspólnoty mieszkaniowe) należy w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę na osoby, do których należy bezpośrednie czuwanie na wykonaniem obowiązków przez jednostkę organizacyjną. W okolicznościach sprawy są to osoby będące członkiniami zarządu spółki z o.o. A we W. Spółka ta sprawuje zarząd nieruchomością wspólną na podstawie uchwały Wspólnoty w sprawie zmiany sposobu sprawowania zarządu nieruchomością wspólną zaprotokołowanej w formie aktu notarialnego (repertorium A numer [...]) oraz umowy o powierzeniu zarządu nieruchomością wspólną z [...] zawartej pomiędzy spółką, a Wspólnotą. Spółka kieruje sprawami Wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali, jest uprawniona do samodzielnego składania oświadczeń woli w jej imieniu w sprawach zwykłego zarządu, a także wykonuje czynności przekraczające zwykły zarząd powierzone w drodze uchwały. Oprócz tego w przypadku braku zgody wymaganej większości właścicieli lokali może ona żądać rozstrzygnięcia danej kwestii w tym zasadności wykonania czynności przekraczającej zwykły zarząd przez sąd. W ocenie DWINB to właśnie osoby uprawnione do składania oświadczeń i reprezentowania ww. spółki odpowiadają za właściwą realizację przez Wspólnotę nałożonego na nią obowiązku oraz są uprawnione do podejmowania działań zmierzających do osiągnięcia tego celu. Zdaniem DWINB nie ma podstaw, by osobą odpowiedzialną za wykonanie obowiązków uczynić tylko jedną członkinię zarządu. Z uchwał Wspólnoty w sprawie remontów, które tylko w części odnoszą się do realizacji nakazów, wskazano, że ich wykonanie powierza się spółce uzależniając to od zebrania środków, zaś upoważnienie do podejmowania wszelkich działań przed wszystkimi organami właściwymi w sprawie udziela się M. D.. Według DWINB treść tego umocowania nie nakłada jednak na wskazaną osobę odpowiedzialności za bezpośrednie wykonanie egzekwowanego obowiązku. W niniejszej sprawie chodzi o wykonanie robót budowlanych objętych nakazem. Z tego względu spółka już na mocy samego nakazu jako podmiot kierujący działaniami Wspólnoty jest uprawniona i zobowiązana do podjęcia działań w celu jego wykonania. Kierowanie należy bowiem traktować jako proces planowania, organizowana, przewodzenia i kontrolowania działań Wspólnoty tak, aby zapewnić jej właściwe funkcjonowanie oraz możliwość realizacji ciążących na niej obowiązków. Kierowanie nie może być zatem utożsamiane jedynie z wykonywaniem poleceń członków Wspólnoty wydawanych w formie uchwał. W niniejszej sprawie koniecznym może być podjęcie uchwały w sprawie pozyskania finansowania na wykonanie nakazu lub też dysponowanie zgromadzonymi już środkami na ten cel. Ale w przypadku braku zgody członków Wspólnoty na proponowane rozwiązania spółce przysługuje prawo do wystąpienia do sądu powszechnego o wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Zawarta umowa nie reguluje takiej sytuacji, a zatem w tym zakresie zastosowanie mają przepisy ustawy o własności lokali. Takie działania może podjąć tylko spółka za pośrednictwem osób działających w jej imieniu. To w ocenie DWINB potwierdza, że osobami które bezpośrednio czuwają nad wykonaniem nakazu przez Wspólnotę Mieszkaniową są osoby działające w imieniu spółki. W konsekwencji DWINB podzielił stanowisko PINB co do zasadności nałożenia na członkinie zarządu spółki, wykonującej funkcję zarządu Wspólnoty, grzywny w kwocie po 1 000 zł na osobę. Do spraw spółki, którą kierują, należy bowiem m.in. sprawowanie zarządu Wspólnotą. DWINB zgodził się również ze stanowiskiem PINB co do konieczności nałożenia na Wspólnotę grzywny w kwocie 50 000 zł. Członkowie wspólnoty nie mogą być zwolnieni z odpowiedzialności za niewykonanie nakazu. Maksymalna wysokość grzywny jest uzasadniona z uwagi na konieczność zapewnienia jej skuteczności. Koszt realizacji nakazu przekracza bowiem wielokrotnie maksymalną wysokość grzywny. Dolegliwość w postaci utraty wskazanej kwoty w ocenie DWINB doprowadzi do zmiany ich postawy. Ponadto dla sprawnego wykonania nałożonego na Wspólnotę obowiązku wymagana jest współpraca pomiędzy jej członkami i osobami, którym powierzono zapewnienie jego realizacji w imieniu Wspólnoty. Stąd też sytuacja, w której członkowie Wspólnoty osobiście odczują dolegliwość w postaci utraty znacznej kwoty skutkować będzie współpracą z osobami bezpośrednio czuwającymi nad wykonaniem przez Wspólnotę obowiązków. Biorąc pod uwagę charakter przedmiotowego obowiązku i podejście podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, wysokość nałożonych grzywien jest optymalna i skutecznie zmobilizuje podmioty nią obarczone do usunięcia stanu naruszenia prawa. Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. J. (dalej jako "skarżąca") wnosząc o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, wstrzymanie ich wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 upea oraz naruszenie art. 120 § 2 upea. W ocenie skarżącej nie ma podstaw do stosowania automatyzmu w zakresie odpowiedzialności egzekucyjnej tylko z racji pozostawania członkiem zarządu spółki pełniącej funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej. W świetle art. 120 § 2 upea podstawy do nałożenia na osobę grzywny powstaną, gdy jest ona w sposób skonkretyzowany a nie ogólny zobowiązana do czuwania nad wykonaniem nakazów tego rodzaju, co objęty decyzją, a nadto to zobowiązanie musi mieć charakter bezpośredni. Takiego warunku nie spełnia sama okoliczność członkostwa skarżącej w zarządzie spółki, której powierzono zarząd Wspólnotą. Skarżąca nie dysponuje uprawnieniami, które bezpośrednio tj. bez zgody właścicieli poszczególnych lokali, zmierzałyby do realizacji nakazanych decyzją obowiązków. Skarżąca powołała się w tym względzie na orzecznictwo tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego (np. wyroki WSA we Wrocławiu z 19 IV 2017 r., II SA/Wr 623/16, II SA/Wr 624/16, II SA/Wr 626/16; wyroki NSA z 25 IX 2018 r., II OSK 2403/16, II OSK 2404/16, II OSK 2405/16). W ocenie skarżącej organy nie wywiązały się też ze swoich obowiązków dowodowych, bowiem żaden z dowodów zebranych przez organy nie wskazuje, jaka osoba jest bezpośrednio odpowiedzialna za wykonanie egzekwowanych obowiązków. Skarżąca podkreśliła, że relacje pomiędzy Wspólnotą a spółką pełniącą funkcje zarządcy kształtują się na zasadach wynikających z umowy zlecenia. Skarżąca nie ma możliwości samodzielnego podejmowania decyzji dotyczących Wspólnoty i przekraczających zakres zwykłego zarządu (koszt nakazanych robót wyniósłby kilkaset tysięcy złotych). Bliżej jej do pełnomocnika, działającego w granicach umocowania udzielonego przez członków Wspólnoty. Skarżąca zastrzegła też, że Wspólnota nie pozostawała bierna w zakresie nałożonych na nią obowiązków. Skarżąca wyliczyła szereg wykonanych czynności mających na celu poprawę stanu technicznego budynku. Załączyła również do skargi uchwały Wspólnoty podjęte w 2019 r. w przedmiocie remontu elewacji i klatki schodowej. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem tutejszego Sądu z 30 X 2019 r., sygn. II SA/Wr 572/19, odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona w części kwestionującej nałożenie na skarżącą grzywny w kwocie 1 000 zł, a więc w zakresie odnoszącym się do pkt. 2 osnowy zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu należy zgodzić się z zarzutami skargi podnoszącymi przedwczesność takiego rozstrzygnięcia w świetle obowiązków dowodowych wynikających z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 upea oraz art. 120 § 2 upea. Organ administracji publicznej jest, w myśl art. 77 § 1 kpa, obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten, na podstawie art. 18 upea, znajduje zastosowanie również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie ze stosowanym przez organy obu instancji art. 120 § 2 upea, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Z art. 120 § 2 upea wynika więc, że w przypadku niewykonywania obowiązku przez wskazaną w nim jednostkę organizacyjną nałożenie grzywny na konkretną osobę jest możliwe, gdy do niej należało "bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek". W kontekście procesowym powyższe oznacza, że organ egzekucyjny musi wykazać za pomocą prawidłowo ocenionych środków dowodnych, że osoba, na którą nakłada grzywnę spełnia kwalifikowane przesłanki, tj. zobligowana była do bezpośredniego czuwania nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Zgodzić należy się ze skarżącą, że materiał dowodowy znajdujący się w przesłanych aktach administracyjnych nie daje podstaw do uznania, że skarżąca spełnia takie kwalifikowane przesłanki. W warunkach konieczności wykonania robót przekraczających zakres zwykłego zarządu podstaw do odpowiedzialności skarżącej z art. 120 § 2 upea nie można upatrywać w samym fakcie członkostwa w zarządzie spółki, której to spółce wspólnota mieszkaniowa powierzyła zarząd nieruchomością wspólną. Teza ta była wielokrotnie wyrażana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na kanwie analogicznych stanów faktycznych. Zwracano tam uwagę, że członek zarządu, mimo tego że jest uprawniony do samodzielnego reprezentowania zarządcy, bez zgody właścicieli lokali na sfinansowanie szeroko zakrojonych w decyzji organu nadzoru budowlanego robót budowlanych nie może podjąć samodzielnego działania celem ich realizacji. Nie będzie w tym względzie spełniony warunek bezpośredniości, o którym stanowi art. 120 § 2 upea, pomiędzy uprawnieniami członka zarządu administratora kamienicy a realizacją nałożonego na wspólnotę obowiązku. Innymi słowy, w takiej sytuacji członek zarządu nie dysponuje tego rodzaju uprawnieniami, które bezpośrednio, to znaczy bez zgody właścicieli poszczególnych lokali, zmierzałyby do realizacji obowiązku (zob. wyroki NSA z 25 IX 2018 r.: II OSK 2403/16, II OSK 2404/16, II OSK 2405/16). W świetle powyższego w okolicznościach kontrolowanej sprawy kwestią o istotnym znaczeniu dla ustalenia podstaw odpowiedzialności rozszerzonej z art. 120 § 2 upea jest dokonanie ustaleń w zakresie charakteru egzekwowanego obowiązku, a więc czy mieści się on w czynnościach zwykłego zarządu, czy też wykracza poza tę kategorię. Rozróżnienie to pozwala bowiem stwierdzić, czy wykonanie egzekwowanego obowiązku zależało wyłącznie od decyzji zarządu spółki pełniącej funkcję zarządu Wspólnoty. Jest bezsporne, że w świetle umowy powierzenia zarządu do zarządcy należy wykonywanie czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, zaś czynności przekraczające zwykły zarząd wymagają uchwały właścicieli lokali (§ 2 ust. 2 umowy – akta PINB, k. 24/3v). Jeśliby więc wykonanie nakazów miało wykraczać poza zakres czynności zwykłego zarządu, to ich wykonanie nie będzie zależeć wyłącznie od woli członków zarządu. Sąd zwraca uwagę, że ratio legis art. 120 § 2 upea sprowadza się do sankcjonowania ewentualnych zaniedbań ze strony osoby zobowiązanej do czuwania nad wykonaniem obowiązków określonego rodzaju przez jednostkę organizacyjną. Musi przy tym istnieć bezpośredni związek pomiędzy zakresem uprawnień takiej osoby a wykonaniem obowiązku przez jednostkę organizacyjną. Jeśli takiego bezpośredniego związku nie ma, nie będzie też podstaw do stosowania odpowiedzialności rozszerzonej. Zarówno DWINB jak i PINB nie wykazały, że egzekwowane obowiązki mieszczą się w zakresie czynności zwykłego zarządu. Do przedstawionej zaś w skardze argumentacji wskazującej, że chodzi w tym przypadku o czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, DWINB się nie odniósł. W takich warunkach przedwczesne było rozstrzygnięcie o nałożeniu grzywny na skarżącą. Nie sposób zaś uznać za wystarczającą do nałożenia grzywny argumentację, jakoby spółka, której powierzono zarząd, mogła wystąpić do sądu powszechnego o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na wykonanie nakazanych prac w warunkach braku zgody wymaganej większości współwłaścicieli. Samodzielne działanie zarządu w tej materii jest zresztą wątpliwe chociażby ze względu na § 5 ust. 2 lit.a umowy powierzenia zarządu, zgodnie z którym zgody właścicieli lokali wyrażonej w formie uchwały wymaga dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie remontów wykonywanych w budynku. Zwracał na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyżej wyrokach. Wobec konieczności uzupełnienia ustaleń i rozważań w zakresie pozwalającym stwierdzić, czy egzekwowany obowiązek stanowi czynność zwykłego zarządu, należało na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa zaskarżone postanowienie DWINB uchylić w zakresie dotyczącym grzywny nałożonej na skarżącą. W pozostałym zakresie skarga zasługuje na oddalenie, bowiem skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu postanowienia w części nakładającej grzywnę na inne podmioty. W myśl art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok NSA z 20 II 2018 r., I OSK 3329/15, publ. CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że skarżąca nie posiada własnego interesu prawnego w kwestionowaniu postanowienia w całości, a więc także w zakresie nakładającym grzywnę na pozostałe podmioty. Organy nadzoru budowlanego nie obciążyły bowiem grzywną solidarnie kilku podmiotów ale jednym postanowieniem orzekły w poszczególnych punktach odrębną grzywnę wobec każdego podmiotu. W konsekwencji skarżąca posiada indywidualny interes prawny w kwestionowaniu postanowienia jedynie w części obciążającej ją grzywną. Z powyższych względów dalej idącą skargę Sąd oddalił na zasadzie art. 151 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, na którą składają się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie adwokata (480 zł).