II SA/Wr 578/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej przedstawienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i umorzenia w całości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji w sprawie wydania nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego wybudowanej na podstawie unieważnionej decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.na rzecz skarżącego W.K.kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 267, - dalej k.p.a.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...] i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. Z uzasadnienia jakie zostało zamieszczone w zaskarżonej decyzji wynika, że na żądanie W.K., współwłaściciela nieruchomości przy ul. W. [...] w D. (działka nr[...]), PINB w Powiecie W. wszczął postępowanie w sprawie ,,wydania B.Z. nakazu rozbiórki, wybudowanego na podstawie unieważnionej decyzji pozwolenia na budowę, części budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] (działka nr[...]) w D.". Organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane i nałożył na B.Z. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ocen technicznych w zakresie wykonanych robót budowlanych. Wobec wykonania przez zobowiązaną inwestorkę nakazu wynikającego z ww. postanowienia i przedłożenia oceny technicznej autorstwa W.K., PINB stwierdził poprawność wykonanych robót budowanych i w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą nakazano B. Z. przedstawienie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością przy ul. W. [...](działka nr[...]) w D na cele budowlane, wyznaczając w tym względzie termin do dnia 19 czerwca 2004 r. W zaskarżonej do sądu decyzji organ II instancji podał, że od decyzji z dnia [...] r., nr [...] odwołał się W.K., zaś DWINB rozpatrując sprawę dysponuje jedynie kopiami z akt sprawy, ponieważ akta sprawy przekazane przez PINB pismem z dnia [...] r., znak: [...] zaginęły. Organ uznał jednak, że ,,przekazane przez organ I instancji kopie z akt są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wobec znajomości treści zaskarżonej decyzji". Odnosząc się merytorycznie do sprawy DWINB przywołał przyjęty w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i podał, że w oparciu o ten przepis organ może nałożyć na stronę obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, natomiast dalsze postępowanie prowadzi się na podstawie art. 51 ust. 3. Oceniając nałożony w oprotestowanej odwołaniem decyzji obowiązek, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przedłożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie doprowadzi robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi element postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2). Inwestor chcąc uzyskać pozwolenie na budowę musi złożył takie oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia i wraz projektem budowlanym (art. 33 ust. 1 pkt 1). W ocenie organu II instancji nie ma podstaw prawnych aby nakazywać inwestorowi przedkładanie takiego oświadczenia w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co decyduje o tym, że decyzja PINB jest wadliwa i podlega uchyleniu. Następnie w treści decyzji DWINB wyrażono stanowisko, iż decyzja została wydana w wadliwie wszczętym postępowaniu. Stanowisko to wynikało z faktu, że organ I instancji na wniosek W.K. wszczął postępowanie w sprawie wydania B.Z. nakazu rozbiórki wybudowanego na podstawie unieważnionej decyzji pozwolenia na budowę części budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w D. Zdaniem DWINB postępowanie zainicjowane wnioskiem W.K. winno dotyczyć robót budowlanych wykonanych w określony sposób, a nie wniosku złożonego przez stronę postępowania domagającą się konkretnego rozstrzygnięcia. Dodatkowo podano, że PINB prowadzi wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr[...], przy ul W. [...] w D., w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...] udzielającej B.Z. pozwolenia na budowę - rozbudowę, modernizację i remont istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w D. W ocenie organu II instancji nie mogą być prowadzone dwa odrębne postępowania co do istoty w sprawie tych samych robót budowlanych i to z nich, które zostało wszczęte nieprawidłowo, podlega umorzeniu. Nadto fakt umorzenia wszczętego na wniosek W.K. postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki części budynku przy ul. W. [...] (działka nr[...]) w D. nie przesądza o wyniku postępowania dotyczącego tego budynku wszczętego z urzędu. To, że kwestie związane z wybudowaniem obiektu nie zostały w niniejszym postępowaniu rozpatrzone nie oznacza, że nie zostaną one w ogóle rozstrzygnięte, ponieważ rozstrzygnięcie podjęte w sprawie nie jest merytoryczne, lecz procesowe. Merytoryczne rozstrzygnięcie wszelkich kwestii związanych z rozbudową budynku nastąpi w postępowaniu podjętym z urzędu w sprawie rozbudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe rozstrzygnięcie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oprotestował W.K. Skarżący nie podniósł wniosków procesowych względem zaskarżonej decyzji lecz wyraził stanowczy sprzeciw wobec twierdzenia DWINB, że ,,przedłożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie doprowadzi robót do stanu zgodnego z prawem". Wskazał, iż B. Z. wyrokiem Sądu Rejonowego w O. uznana została za winną czynu z art. 270 § 1 kk polegającego na podrobieniu podpisu na wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Dostarczona ocena techniczna zdaniem skarżącego jest niewiarygodna, ponieważ nie zawiera porównania założeń projektowych do stanu rzeczywistego budynku po przebudowie. Zdaniem autora skargi organ rozpoznał odwołanie po dziesięciu latach i dwóch miesiącach, natomiast skarżący jest z tej przyczyny ,,osobą pokrzywdzoną", gdyż pomimo posiadania prawa własności, ,,na skutek bezprawnych działań B.Z. nie doczekał się sprawiedliwych i oczywistych rozstrzygnięć administracyjnych". Brak właściwych decyzji naraża skarżącego na ponoszenie kosztów, pozbawia go możliwości zamieszkania, nie jest zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Z kolei zaginięcie dokumentów całości sprawy świadczy w ocenie skarżącego o rażącej niekompetencji i lekceważeniu obywatela w praworządnym państwie. Do skargi załączono kopie dwóch decyzji DWINB, odwołania oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2004 r. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podając, że powody rozstrzygnięcia zostały podane w zaskarżone decyzji, a organ nie zmienił stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b" przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. "c" ww. przepisu). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Wyjaśniając motywy podjętego wyroku należy podkreślić, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., (sygn. akt II OSK 1261/12), wyraził pogląd, że ,,Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu" - LEX nr 1461247. W myśl wynikającej z przywołanego przepisu zasady zauważyć należy, że doręczone przez organ II instancji akta administracyjne zawierają, (w kserokopiach lub oryginałach oraz w różnym stopniu kompletności), dokumenty związane z postępowaniem wszczętym w 2003 r. w sprawie wydania B.Z. nakazu rozbiórki, wybudowanego na podstawie unieważnionej decyzji pozwolenia na budowę, części budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] (działka nr[...] ) w D., postępowaniem wszczętym w 2007 r. w sprawie rozbudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w D. przy ul. W. [...] w związku ze stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...] udzielającej B. Z. pozwolenia na budowę - rozbudowę, modernizację i remont istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...] nakazującej B.Z. rozbiórkę nadbudowanego poddasza wraz z dachem wielospadowym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości D. przy ul. W. [...] w terminie do dnia 30 czerwca 2010 r. Analiza przedmiotowych akt administracyjnych wskazuje, że PINB pismem z dnia [...] r. o znaku [...] na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał DWINB dwa odwołania W.K. od decyzji z dnia [...] r., nr[...]. Pismem z dnia 3 kwietnia 2007 r., kierowanym do DWINB, W.K. zażądał natychmiastowego podjęcia decyzji. Natomiast pismem z dnia 7 maja 2007 r. organ II instancji poinformował stronę o tym, że w zasobach archiwalnych organu zachowała się jedynie wersja komputerowa projektu rozstrzygnięcia odwoławczego, zaś PINB w dniu 5 kwietnia 2007 r. wszczął stosowne postępowanie w sprawie. Na żądanie PINB dotyczące zwrotu akt administracyjnych sprawy wyrażone w piśmie z dnia [...] r., znak[...], DWINB pismem z dnia [...] r. o znaku [...] poinformował o braku przedmiotowych akt administracyjnych oraz o posiadaniu jedynie komputerowego projektu rozstrzygnięcia, które nie zostało wysłane do stron. Z kolei pismem z dnia 26 lutego 2014 r. o znaku [...] DWINB wskazując na konieczność rozpatrzenia odwołania W.K. od decyzji z dnia [...][ r., nr [...] zwrócił się do PINB o nadesłanie ,,wszelkiej dokumentacji związanej ze sprawą", na co ów organ w piśmie z dnia [...]r. o znaku [...]wyjaśnił, że dysponuje jedynie kserokopiami wybranych dokumentów sprawy, zaś komplet akt administracyjnych został przekazany DWINB pismem z dnia [...] r. DWINB w decyzji z dnia [...] r., nr [...] podał, że rozpoznając sprawę dysponuje jedynie kopiami z akt sprawy, bowiem akta sprawy przekazane przez PINB zaginęły. Dalej wyraził stanowisko, że ,,przekazane przez organ I instancji kopie z akt są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wobec znajomości treści decyzji". Stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy nie zasługuje na aprobatę Sądu w składzie orzekającym z następujących przyczyn. Kluczową zasadą procesową jest zasada dwuinstancyjności postępowania zawarta w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Dla uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności postępowania zakłada przeprowadzenie przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, którym ono służy. Omawiana zasada stwarza gwarancję tego, aby dwukrotnie przeprowadzono merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i budzący zaufanie stron przeanalizowano wszelkie argumenty stron postępowania - dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tylko tak przeprowadzone postępowanie może w konsekwencji doprowadzić do wydania orzeczenia, które będzie odpowiadać prawu. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a zarazem element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, tj. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w I instancji. Jak zatem wynika z powyższej zasady, rolą organu odwoławczego będzie poza ponownym rozpoznaniem sprawy w jej całokształcie uwzględnienie twierdzeń stron postępowania i danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Jakkolwiek DWINB podjął się próby oceny ,,sprawy jako takiej", próżno jednak w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej doszukiwać się oceny twierdzeń odwołania. Przyczyna tej sytuacji okazuje się dość prozaiczna. Jak wskazuje sam organ doszło do zagubienia akt administracyjnych, zaś próbę rozpoznania sprawy podjęto w oparciu o niekompletne dokumenty. Jak dowodzi korespondencja prowadzona między organami, podejmowane były działania ukierunkowane na odtworzenie akt lecz z miernym rezultatem. Gruntowna weryfikacja przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych doprowadziła Sąd do przekonania, że organ odwoławczy wydając decyzję nr [...] nie dysponował oryginałem, a nawet kopią odwołania W. K. od decyzji PINB z dnia [...] r., nr[...]. Trudno zatem przyjąć, aby organ działał zgodnie z zasadami procesowymi wyrażonymi chociażby w art. 7, art. 8 czy art. 80 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2012 r., (sygn. akt I OSK 563/11) ,,zgodnie z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji państwowej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 (OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83), jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". Oczywistym jest, że wobec braku akt administracyjnych organ procedował w szczególnie skomplikowanych warunkach, jednakże zdaniem Sądu działania organu dotyczące uzyskania istotnych dokumentów z zagubionych akt administracyjnych były niewystarczające. Wydanie decyzji drugoinstancyjnej odbyło się bowiem bez dysponowania treścią odwołania, niemniej jednak w załączeniu skargi W.K. przedłożył kserokopię odwołania z dnia [...] r., od decyzji PINB z dnia [...] r., na której widoczna jest prezentata PINB z datą [...] r. Z korespondencji jaką prowadził DWINB względem skompletowania akt administracyjnych nie wynika, aby organ ten zmierzając do odtworzenia akt administracyjnych zwracał się do stron postępowania celem ustalenia czy dysponują one dokumentami związanymi ze sprawą. Powyższa kwestia nie dotyczy tylko samego odwołania, gdyż autor odwołania podnosi twierdzenia związane z oceną techniczną, której obecnie w aktach administracyjnych również brak. Oceniając zatem nieprawidłowości jakie towarzyszyły wydaniu zaskarżonej decyzji przyjdzie stwierdzić, że niedopuszczalnym było wydanie przez organ II instancji decyzji w sytuacji, gdy organ nie dysponował odwołaniem, jako dokumentem, który faktycznie uruchamia postępowanie odwoławcze i powoduje konieczność odniesienia się przez organ do twierdzeń w środku zaskarżenia zamieszczonych. Rolą organu II instancji przed ponownym wydaniem decyzji w trybie odwoławczym będzie więc ponowienie czynności związanych z ukompletowaniem zagubionych akt w sposób umożliwiający rozpoznanie odwołania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. W świetle powyższego, w szczególności wobec konieczności ponownego zbadania sprawy przez DWINB, w oparciu o uzupełnione akta administracyjne, przedwczesne byłoby dokonywanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz odnoszenie się do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów sądowych Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.