II SA/Wr 578/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A.S. i R.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Organ nadzoru budowlanego w związku z doniesieniem uczestnika postępowania o powstaniu w granicach jego działki nr 36/9 osuwiska wskutek robót budowlanych prowadzonych przez skarżących na działce sąsiedniej nr 36/1, wyznaczył na dzień 17 października 2014 r. termin kontroli robót. Przed terminem kontroli skarżący w dniu 15.10.2014 r. złożyli pisemne obszerne wyjaśnienia, w których jako przyczynę powstania osuwiska podali nawiezienie ziemi przez uczestnika na granicy działek. Powstała wówczas skarpa długości około 55 m i wysokości od 0,5 do 1,2 m o wysokim kącie nachylenia 30-60 stopni. Skarpa ta, położona powyżej działki skarżących stwarza zagrożenie dla ich budynku mieszkalnego oraz wywołała naruszenie stosunków wodnych (art. 29 prawa wodnego). Osuwisko powstało latem 2010 r. w okresie powodzi. Skarżący wykonali zabezpieczenie osuwiska przez ustawienie siatek gabionowych wypełnionych kamieniami, bez fundamentu, co tworzy bryłę o długości 20 m i wysokości 2 m przy granicy działek oraz ułożyli rurę drenarską. Wykonali ponadto na żądanie uczestnika uzupełnienie ubytku skarpy. W styczniu 2012 r. konstrukcja została naruszona, gdyż uczestnik nie wykonał odprowadzenia wody ze skarpy. W 2014 r. założono kartę osuwiska, w celu uzyskania pomocy finansowej państwa przy skuteczniejszym zabezpieczeniu skarpy. Na zlecenie skarżących wykonano badanie geologiczne skarpy. Założony został monitoring geologiczny. Usunięcie zagrożenia powinno nastąpić z udziałem uczestnika, jednak on odmawia współpracy. Do pisma skarżący dołączyli szereg dokumentów i zdjęć przedstawiających sytuację na granicy działek. Po dokonaniu kontroli organ ten zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy muru oporowego przez skarżących. Postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. organ nałożył na skarżących określone obowiązki legalizacyjne. W uzasadnieniu wskazał, że prowadzone jest odrębne postępowanie w sprawie prac ziemnych i prawidłowości robót budowlanych wykonywanych przez uczestnika postępowania. Skarżący wybudowali bez pozwolenia mur oporowy, czyli budowlę zabezpieczającą ich działkę przed osuwaniem się mas ziemnych z terenu działki sąsiedniej. Organ omówił przebieg procedury legalizacyjnej i podał wysokość opłat w kwocie 125.000 zł. Pouczył o skutkach niewykonania postanowienia. W dniu 16.03.2015 r. skarżący zawiadomili organ, że opracowali projekt nowego zabezpieczenia osuwiska, który przewiduje usunięcie istniejącej konstrukcji oporowej w ostatniej fazie robót. Oczekują na pozwolenie na budowę. Rezygnują więc z legalizacji dotychczasowego zabezpieczenia. Organ dołączył do akt kserokopie projektu budowlanego wzmocnienia skarpy na działce skarżących. Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał skarżącym rozbiórkę muru oporowego na ich działce, wykonanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowe czynności procesowe organu i stron. Omówił pojęcie muru oporowego powołując przepisy art. 4 pkt 16 o drogach publicznych i § 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie oraz orzecznictwo sądowe (wyroki II SA/Bk 54/10, II SA/Ke 448/11). Mur oporowy to budowla, która zabezpiecza teren przed osuwaniem się ziemi. Nie ma znaczenia brak fundamentów. Mur zbudowany jest z koszy z siatki stalowej wypełnionych kamieniami, ma długość około 18 m i wysokość około 2 m oraz dodatkowe tzw. skrzydełka o długości 2 m. Grunt za murem sięga jego górnej warstwy. Starosta nie wydał pozwolenia na budowę muru, jak też nie przyjmował zgłoszenia robót. Skarżący nie wykonali obowiązków legalizacyjnych. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji lub "zmiany tej decyzji na warunkową". Na wstępie zaprzeczyli wszelkim twierdzeniom uczestnika. Dołączyli pozwolenie na roboty budowlane obejmujące wzmocnienie skarpy wydana im w dniu 16 listopada 2015 r. Skarżący nie wykonują tych robót z braku środków finansowych. Ustawienie zestawu koszów gabionowych zostało wymuszone przez powstanie osuwiska wskutek robót budowlanych uczestnika, wykonanych z naruszeniem prawa budowlanego. Zamiar ustawienia był konsultowany z nadzorem budowlanym i organem architektoniczno-budowlanym. Decyzje umarzające postępowanie w sprawie robót uczestnika zostały uchylone przez WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 18.11.2015 r. Sprawy te są powiązane, a postępowania są prowadzone osobno. Istnienie osuwiska wchodzi w obręb stosowania prawa ochrony środowiska i w zakres kompetencji także innych organów. Nakaz rozbiórki koszy blokuje wykonanie robót objętych pozwoleniem z 2015 r. Nie jest pewne, czy zestaw koszy gabionowych to mur oporowy. Jest to obiekt tymczasowy, niezwiązany z gruntem. Ulegnie rozbiórce w ramach wykonywania pozwolenia z 2015 r. W dniu 5.05.2016 r. Wojewoda przekazał pismo skarżącego w sprawie rozbiórki, złożone u niego oraz poinformował o uchyleniu w dniu 17 marca 2016 r. i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia sprawy uchylenia pozwolenia na budowę udzielonego uczestnikowi. Do pisma skarżący dołączył odpisy dokumentów z akt nin. sprawy oraz opinię geotechniczną z sierpnia 2015 r. dla projektowanego zabezpieczenia skarpy. W uzupełnieniu odwołania skarżący dołączyli opinie geologiczną z której wynika, że rozbiórka zestawu koszy gabionowych powinna zostać wstrzymana, zaś osuwisko wywołane zostało wskutek robót ziemnych prowadzonych przez uczestnika z naruszeniem prawa budowlanego. Zawiadomili, że po wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4.12.2015 r. organ pierwszej instancji ponownie umorzył postępowanie, od czego skarżący wnieśli odwołanie. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy nakaz rozbiórki. W uzasadnieniu omówił przebieg postępowania i przytoczył dotychczasowe ustalenia. Według przedstawionych ocen, niewątpliwie obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niewykonanie obowiązków legalizacyjnych w pełni uzasadnia zgodnie z art. 48 ust. 4 p.b wydany nakaz rozbiórki. Nadzór budowlany nie ma podstaw prawnych do odroczenia tego nakazu w oparciu o okoliczności przytoczone przez skarżących. Organ kilkakrotnie podkreślał, że skarżący samowolnie wykonali mur oporowy i nie wyrazili woli jego legalizacji. W dniu 29.07.2016 r. do organu wpłynęło pismo z Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego D. Urzędu Wojewódzkiego dotyczące zagrożenia dla domu skarżących ze strony osuwiska, w przypadku wykonania nakazu rozbiórki muru oporowego przed wykonaniem robót objętych pozwoleniem z 2015 r. W związku z tym, postanowieniem z tego samego dnia organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, podając podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolejnym postanowieniem organ wstrzymał wykonanie decyzji (art. 152 § 1 k.p.a.). W dniu 11.08. 2016 r. do akt sprawy wpłynęło pismo uczestnika, w którym podtrzymał dotychczasowe twierdzenia. Decyzją z dnia [...] r. organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze na decyzję odwoławczą skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu przede wszystkim domagali się wstrzymania wykonania decyzji, opisując skutki usunięcia zabezpieczenia aktywnego osuwiska. Nie mają pieniędzy na koszty nowego zabezpieczenia. Zestaw koszy gabionowych nie ma fundamentów, więc nie stanowi muru oporowego. Prawo nie zawiera definicji muru oporowego. Organ nie rozważył zarówno przyczyn konieczności zabezpieczenia, jak i skutków jego usunięcia. Według karty dokumentacyjnej osuwiska wraz opinią, nie jest dopuszczalne usunięcie zestawu koszy gabionowych, zaś osuwisko powstało w skutek prac ziemnych uczestnika, wykonanych samowolnie. Organ tych zagadnień w ogóle nie rozważył. Skarżący powtórzyli, że rozwiązanie problemu osuwiska wymaga współdziałania kilku organów i spojrzenia całościowego, nie zaś wydawania fragmentarycznych decyzji. W sprawie pozwolenia na budowę dla uczestnika właściwy organ pominął kwestię istnienia osuwiska, tak samo jak gmina przy sporządzaniu planu miejscowego. Obecnie skarżący podejmują starania o dofinansowanie ze środków państwowych. Legalizacja obiektu była bezcelowa. Skarżący nie wiedzieli, że dokonując zabezpieczenia, naruszają prawo budowlane. Powtórzyli, że nakaz rozbiórki koliduje z realizacją pozwolenia na budowę nowego zabezpieczenia. Zestaw koszy jest obiektem tymczasowym, nie zaś murem oporowym. Wykonanie rozbiórki wywoła katastrofę budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ powiadomił jedynie, że skarga wpłynęła do organu w dniu 1 sierpnia 2016 r., zatem po wznowieniu postępowania. W uzupełnieniu skargi skarżący dołączyli ponownie kartę dokumentacyjną osuwiska wraz z opinią oraz odpisy pism w postępowaniu odwoławczym i innych, znajdujących się już w aktach. Sąd zawiadomił organ, że z uwagi na złożenie skargi przez pocztę w dniu 27 lipca 2016 r. postępowanie sądowe będzie kontynuowane. Po wyznaczeniu rozprawy uczestnicy postępowania złożyli pismo procesowe, w którym powtórzyli twierdzenia zawarte w ich piśmie złożonym do organu, którego odpis już uprzednio dołączyli do akt sądowych. Nadal twierdzili, że osuwisko powstało wskutek robót wykonanych przez skarżących przy budowie własnego domu. Zwrócili uwagę, że sami wykonali legalnie mur oporowy na tym terenie w pobliżu i nie ma tam żadnego osuwiska. Czynności skarżący zakłócają budowę domu uczestników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wiadomo, art. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) określa rodzaje obiektów budowlanych czyli wzniesionych z użyciem wyrobów budowlanych, jako budynki, budowle lub obiekty małej architektury (pkt 1) oraz wymienia wśród budowli (pkt 3) budowle ziemne, ochronne i konstrukcje oporowe oraz obiekty liniowe jak wał przeciwpowodziowy (pkt 3a). Z uwagi na treść ust. 28. ust. 1 p.b. wykonanie budowli niewątpliwie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż w szczególności nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 p.b. Z kolei według art. 48 ust. 4 p.b. niewykonanie obowiązków legalizacyjnych określonych przez organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b., wywołuje konieczność nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.). Według prawidłowych ustaleń organu skarżący nie posiadają pozwolenia na budowę wzniesionego obiektu oraz zrezygnowali z wykonania obowiązków legalizacyjnych. Kwestionują jedynie, czy obiekt ten spełnia cechy budowli. W tej kwestii Sąd również podziela oceny organu, poczynione w oparciu o niewadliwe i niekwestionowane przez strony ustalenia faktyczne. Powyżej wskazano cechy techniczne wybudowanego obiektu, pozwalające na zaliczenie go do budowli. Konstrukcja kamienna o wysokości około 2 m i długości 20 m przeznaczona do zabezpieczenia czynnego osuwiska odpowiada cechom ustawowym budowli, zaś z racji przeznaczenia stanowi mur oporowy (patrz wyroki II OSK 667/05, 1832/10 oraz II OSK 923/05, 1788/10). W nawiązaniu do przytoczeń skarżących wymaga wyraźnego wskazania, że dotyczą one okoliczności obocznych, nie mających znaczenia przy ocenie legalności nakazu rozbiórki. W kwestii przyczyn powstawania osuwiska sami skarżący popadają w sprzeczność postulując niekiedy stosowanie art. 29 p.w. a jednocześnie wskazując na wywołanie osuwiska przez roboty budowlane na działce sąsiedniej, co wyklucza stosowanie ustawy Prawo wodne. Samowolne przeciwdziałanie skutkom powstania osuwiska nie uzasadnia odstąpienia od stosowania art. 48 p.b. Roboty budowlane prowadzone są legalnie, o ile zostały dozwolone lub nakazane przez właściwy organ. W okresie przed wykonaniem muru skarżący nie wystąpili do właściwych organów. Wydanie nakazu rozbiórki nie wymagało współdziałania organów lub rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Nie miała znaczenia również kwestia trwałego związania obiektu z gruntem (w tych kwestiach patrz wyroki II OSK 486/14, 1337/13, 626/12, II SA/Kr 1248/14). Nie ma też związku pomiędzy możnością wykonania nowej konstrukcji zabezpieczającej a wydaniem nakazu rozbiórki (w kwestii jego wykonania patrz art. 23 p.e.a). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.