II SA/Wr 578/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Miłkowice z dnia 26 sierpnia 2021 r. Nr XXXIII/223/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi Rzeszotary, Gmina Miłkowice, MPZP LSSE, Podstrefa Miłkowice, Obszar Rzeszotary stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, żądając stwierdzenia stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Miłkowice nr XXXIII/223/2021 z dnia 26 sierpnia 2021 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi Rzeszotary, Gmina Miłkowice, MPZP LSSE, Podstrefa Miłkowice Obszar Rzeszotary. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że w dniu 27 września 2019 r. Rada Gminy Miłkowice podjęła uchwałę nr XI/62/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miłkowice, przyjętego uchwałą nr XLVII/363/2018 z dnia 14 maja 2018 r. Następnie w dniu 30 marca 2020r. Rada Gminy Miłkowice podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi Rzeszotary Gmina Miłkowice, MPZP LSSE, Podstrefa Miłkowice, Obszar Rzeszotary). Od tego czasu prace nad zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nad sporządzeniem Planu Miejscowego prowadzone były równolegle. Ostatecznie na sesji w dniu 26 sierpnia 2021 r. Rada Gminy Miłkowice podjęła w pierwszej kolejności uchwałę nr XXXIII/222/2021 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miłkowice, a następnie uchwałę nr XXXIII/223/2021 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi Rzeszotary, Gmina Miłkowice, MPZP LSSE, Podstrefa Miłkowice, Obszar Rzeszotary. W ocenie skarżącego działanie takie w sposób rażący narusza przepis art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023r., 977 t.j. ze zm., dalej w skrócie jako: "p.z.p."). Autor skargi podniósł, że zgodnie z przepisem art. 9 p.z.p. ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu Planów Miejscowych. W świetle art. 20 ust. 1 p.z.p. Plan Miejscowy uchwala Rada Gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Planu (...). Ustawa wprowadza zatem obowiązek nienaruszania przez Plan Miejscowy ustaleń Studium. Dokonanie oceny nienaruszenia ustaleń Studium jest obligatoryjnym elementem uchwalenia Planu. Z literalnego brzmienia tych przepisów wynika zatem obowiązek organu, dokonania ustalenia zgodności Planu z ustaleniami Studium. Dalej skarżący wywodził, że zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem Rady Gminy przed uchwaleniem Planu Miejscowego było stwierdzenie, że nie narusza on ustaleń Studium. W preambule uchwały nr XXXXIII/223/2021 z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi Rzeszotary, Gminy Miłkowice, Rada Gminy Miłkowice stwierdziła, iż cyt.: "projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miłkowice, wprowadzonego uchwałą nr XXXXIII/222/2021 Rady Gminy Miłkowice z dnia 26 sierpnia 2021 r.". W § 4 uchwały nr XXXIII/222/2021 w sprawie zmiany Studium określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Określenie "wchodzi w życie z dniem" oznacza, że uchwała wejdzie w życie z upływem określonego w niej dnia, w tym przypadku z upływem dnia 26 sierpnia 2021 r. De facto zatem, organ gminy, w przytoczonej powyżej preambule uchwały w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego stwierdził zgodność Planu Miejscowego nie z zapisami obowiązującego Studium przyjętego uchwałą nr XLVII/363/2018 z dnia 14 maja 2018r., lecz z zapisami projektu zmiany Studium, uchwalonymi w dniu 26 sierpnia 2021r., które jeszcze nie weszły w życie. W dalszej części skargi wskazano, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 p.z.p. władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w p.z.p. Regulacje te bezwzględnie wiążą Radę Gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 p.z.p. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Kwestię zgodności zapisów Planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami Studium jako wiążącymi na etapie sporządzania planu, należy niewątpliwe zaliczyć do zasad planistycznych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że naruszenie trybu sporządzenia planu doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez brak dokonania rzeczywistej oceny czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium wskutek uchwalenia planu oraz studium w tym samym dniu. Powyższe uchybienie należy uznać za istotne z uwagi na oczywistość jak i nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Gmina Mikowice wniosła o jej oddalenie w całości. Podniosła, że Studium uchwalone zostało pierwsze w kolejności, co oznacza, że zarzut skargi jest bezpodstawny. Dodatkowo podniosła, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania przez organ nadzoru, który nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.). Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zw. dalej p.p.s.a.). Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną, zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którą, nieważność aktu powoduje także naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała uchwała Rady Gminy Miłkowice nr XXXIII/223/2021 z dnia 26 sierpnia 2021 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi Rzeszotary, Gmina Miłkowice, MPZP LSSE, Podstrefa Miłkowice Obszar Rzeszotary. Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności Sąd uznał, że zarzuty skargi w całości zasługują na uwzględnienie. w ocenie Sądu taki tryb procedowania, w którym dochodzi do równoczesnego uchwalenia zmiany studium i uchwalenia planu (lub jego zmiany) narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co należy rozumieć nie tylko w ten sposób, że ustalenia studium są wiążące wyłącznie przy podjęciu uchwały o planie, ale zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" wskazuje, że ustawodawcy chodziło także o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 5 p.z.p. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wykonawczy gminy musi uzyskać odpowiednie analizy, oceniając stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. W orzecznictwie podkreśla się, że ilekroć w ustawie mowa jest o studium, należy przez to rozumieć uchwałę o studium podjętą przez radę gminy, a nie tylko projekt studium. Z powyższych przepisów wynika zatem, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny odnosić się do uchwalonego już studium, a nie do projektu zmiany studium (por. np. wyroki NSA z dnia 31 marca 2016 r., II OSK 2313/14 i z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 717/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2019 r. II SA/Go 870/18). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium. Nie można bowiem akceptować fikcji zgodności projektu planu ze studium tylko dlatego, że zostało ono uchwalone w tym samym dniu i na tej samej sesji, ale przed planem (por. M. Pelc "Plan i studium jednocześnie", Wspólnota nr 2/1112, str. 40-41). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. II OSK 1288/19, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA), "zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub równocześnie z jej podjęciem) rada gminy ostatecznie stwierdza, że plan nie narusza ustaleń studium, gdyż możliwa jest sytuacja, że projekt planu na skutek wniesionych uwag ulegnie zmianie w trakcie procedury planistycznej lub zmianie takiej ulegnie studium. Należy mieć na uwadze, że procedury planistyczne są długotrwałe i skomplikowane, wymagają współpracy wielu organów, dlatego sytuacja w zakresie zgodności projektu planu ze studium może ulegać zmianie w trakcie trwania procedury. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem normatywnego nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (zob. wyroki NSA: z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2101/11, z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 821/16, dostępne [w:] CBOSA). Zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wyklucza się natomiast dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium, (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 1353/18, LEX nr 2711626)(...) Nie do zaakceptowania byłaby fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalenia ze studium, gdyby studium uchwalane było w tym samym dniu i na tej samej sesji, ale przed planem". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela opisane stanowisko, tym samym uznając skargę za zasadną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.