II SA/Wr 580/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę R, reprezentowaną przez Burmistrza Miasta i Gminy R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr[...], uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i orzekająca o braku podstaw prawnych do jej wydania. Burmistrz Miasta i Gminy R. jest zatem w tej sprawie organem I instancji. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy oraz jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Organ, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania. Odnosi się to zarówno do organów administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego, jak i organów samorządu zawodowego i to do różnych stadiów postępowania oraz do postępowań nadzwyczajnych. Według art. 28 kpa stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują zarówno przepisy o postępowaniu administracyjnym, jak i przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosi się to także do organu I instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący także rozstrzygnięcia w drodze skargi. W przypadku, gdy organ gminy występował w danej sprawie jako organ wydający decyzję administracyjną w I instancji, nie ma ona uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w charakterze strony. W sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, zostaje on pozbawiony uprawnienia do reprezentowania jej interesu prawnego. Wykonywanie władztwa administracyjnego następuje kosztem ograniczenia uprawnień w sferze dominium. Nie można przy tym dokonać rozróżnienia między prezydentem miasta (wójtem gminy, burmistrzem) występującym w charakterze organu administracji, a prezydentem miasta (wójtem gminy, burmistrzem) działającym jako reprezentant jednostki samorządu terytorialnego. Rozróżnienie takie musiałoby skutkować wyłączeniem się organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadą "ne quis iudex in propria causa". Ponieważ przepisy nie przewidują takiej możliwości, gmina zostaje pozbawiona możliwości wnoszenia środków zaskarżenia w przypadku, gdy dotyczyłyby one decyzji lub postanowienia wydanych przez jej organ. Powyższy pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1117/06, z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 368/06, z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04, z dnia 19 października 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2159/00, z dnia 4 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 65/97, z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95 - ONSA 1997/4/179, z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82 - ONSA 1982/1/49, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/2003 – ONSA 2003/4/115, wyroki NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/05 – LEX nr 171164, z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 - ONSA 1990/4/7, uchwała SN z dnia 27 lipca 1993 r. sygn. akt III AZP 8/93 - OSNPC 1994/1/3 i inne). Nadmienić przy tym wypada, że w postanowieniu z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt P 14/05 Trybunał Konstytucyjny – umarzając postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku w sprawie zainicjowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który to Sąd przedstawił pytanie prawne w przedmiocie możliwości wniesienia skargi przez gminę w sytuacji, gdy organ tej gminy orzekał w tym postępowaniu w I instancji – wskazał, iż w przedmiotowej kwestii wyraźną perspektywę interpretacyjną zawarto w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1993 r. – W 3/92. W motywach tej uchwały Trybunał jednoznacznie podkreślił, że: "Zgodnie z regułą "Ne quis iudex in propria causa" role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne". Odnosząc się do zagadnienia możliwości obrony przez gminę swych interesów w sprawach, w których jej organ orzekał w danym postępowaniu w I instancji, zauważyć trzeba, iż w takich sprawach istnieje możliwość wystąpienia w obronie uzasadnionych interesów gminy przez prokuratora. W tym stanie rzeczy wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać trzeba za niedopuszczalną i – w konsekwencji – zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w sentencji postanowienia.