II SA/Wr 580/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. w Wydziale II sprawy ze skargi K. S. i R. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2020.256 z późn. zm.), w związku z odwołaniem K. i R. S. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].09.2020r., znak: [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanemu stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia [...].02.2020 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo R. S. informujące o zagrożeniu dla życia i zdrowia ludzi, które stwarza słup energetyczny usytuowany na działce nr [...] obręb [...] w [...], znajdujący się w nieodpowiednim stanie technicznym. Pismem z dnia [...].02.2020 r. PINB wystąpił do [...] S.A. o udostępnienie książki obiektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego słupa i sieci elektroenergetycznej wraz z aktualnymi protokołami przeglądów okresowych. W dniu [...].03.2020 r. spółka [...] S.A. przekazała część dokumentacji pt. Projekt techniczno-roboczy z 1971 r. oraz protokół z przeprowadzonych w 2017 r. oględzin obwodu napowietrznego nN z oceną dopuszczającą oceniane urządzenia do dalszej eksploatacji. Następnie dnia [...].07.2020 r. do PINB wpłynął wniosek K. i R. S. o wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego. W związku z tym dnia [...].08.2020 r. PINB wezwał wnioskujących do udostępnienia aktu notarialnego zakupu nieruchomości przy ul. [...][...] w [...]. Żądany dokument przedłożono dnia [...].09.2020 r. Następnie dnia [...].09.2020 r. PINB w [...] poinformował małżonków S., iż słup spełnia wymagania w zakresie konstrukcji nośnej linii napowietrznej nN, a jego eksploatacja nie stwarza zagrożenia dla otoczenia. Wskazano, że art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego ma zastosowanie do obiektów mieszkalnych, a z takim nie mamy do czynienia. Ponadto poinformowano, iż sprawa usunięcia kolizji z infrastrukturą przebiegającą przez przedmiotową działkę powinna się odbyć, zdaniem organu, w porozumieniu z gestorami sieci w oparciu o sporządzoną dokumentację i wydane pozwolenia. Wobec powyższego K. i R. S. wnieśli odwołanie od pisma z dnia [...].09.2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zważył, co następuje. W ocenie organu brak jest możliwości skorzystania przez skarżących z prawa wniesienia odwołania. Wyjaśnienia mianowicie wymaga, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego, zobowiązując bądź uprawniając organy administracji publicznej do podejmowania w określonych okolicznościach aktów administracyjnych, przesądzają jednocześnie o dopuszczalności ich zaskarżenia bądź jej braku. W związku zaś z możliwością podejmowania przez organy administracji publicznej niezaskarżalnych aktów administracyjnych ustawodawca przewidział w przepisach procedury administracyjnej instytucję niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia (art. 134 Kpa). Podejmując zatem działania w zakresie swoich ustawowych kompetencji, organ II instancji w pierwszej kolejności zobowiązany jest do ustalenia, czy wniesiony przez stronę środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Organ podkreśla, że przysługujące stronom postępowania na mocy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego środki zaskarżenia (m.in. odwołanie, zażalenie), mogą być zastosowane tylko w stosunku do istniejącego, wydanego przez organ administracyjny w danym postępowaniu, zaskarżalnego aktu administracyjnego. Brak zaskarżalnego aktu administracyjnego przesądza tym samym o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego organy administracji publicznej zobowiązane są do stwierdzenia, że spełnione zostały zarówno przesłanki natury podmiotowej jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zaliczamy brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynność prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Przesłankami natury przedmiotowej będą natomiast niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie. Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący w istocie mają rację wywodząc, iż zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednakże zwrócenia uwagi wymaga okoliczność, że PINB w piśmie z dnia [...].09.2020 r. uznanym przez skarżących za decyzję administracyjną, jedynie poinformował wnioskodawców, że sporny słup spełnia wymagania w zakresie konstrukcji nośnej linii napowietrznej nN, a jego eksploatacja nie stwarza zagrożenia dla otoczenia; art. 66 ust.la Prawa budowlanego ma zastosowanie do obiektów mieszkalnych, a z takim nie mamy do czynienia; sprawa usunięcia kolizji z infrastrukturą przebiegającą przez działkę odwołujących się powinna się odbyć, zdaniem organu, w porozumieniu z gestorami sieci w oparciu o sporządzoną dokumentację i wydane pozwolenia. W ocenie organu drugiej instancji treść tego pisma nie może być utożsamiana z osnową decyzji administracyjnej. Ta bowiem jest odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy (por. Chrościelewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. WKP 2019). Skoro zatem przesądza się w niej o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, to treści takiego rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani nie powinno ono pozostawiać wątpliwości co do jego zakresu. Pismo PINB z dnia [...].09.2020 r. nie zawiera minimum dopuszczalnych w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego elementów sine qua non decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przede wszystkim powołania podstawy prawnej i osnowy decyzji. Pismo to ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy co do istoty zgodnie z art. 104 k.p.a. Pismo to nie rozstrzyga w sposób władczy indywidualnej sprawy skarżących. Nie sposób odczytać z jego treści czy intencją PINB było umorzenie postępowania, odmowa wszczęcia postępowania, czy też innego rodzaju rozstrzygnięcie. W ocenie organu PINB w związku z otrzymanym wnioskiem podjął czynności wyjaśniające, których efektem było wydanie rzeczonego pisma informacyjnego, które nie posiada znamion decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, DWiMB zauważa, że w badanej sprawie organ stopnia powiatowego nie wydał żadnej decyzji ani też postanowienia. Przedmiotowe odwołanie dotyczy natomiast w rzeczywistości pisma PINB z dnia [...].09.2020 r., znak: [...], tj. skierowanej do Wnioskodawców pisemnej informacji, która nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego, a tym samym nie przysługuje od niego odwołanie ani żaden inny środek zaskarżenia. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli K. i R. S. W skardze wskazali, że na podstawie art. 53 ust 1 i art. 54 ust 1 i w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 - prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) składają skargę na ostateczne postanowienie zarzucając [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 7 i art. 80 kpa przez pominięcie faktu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wypowiedział się merytorycznie co do żądania stron, uznając je za bezzasadne oraz naruszenie art. 134 kpa przez ustalenie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].09.20 r. znak [...] nie jest decyzją administracyjną, a jedynie pisemną informacją, która nie podlega zaskarżeniu. W oparciu o te zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia; -zasądzenie na ich rzecz od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Skarbu Państwa tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania W uzasadnieniu wskazują, że uznając, iż [...] SA wbrew obowiązkom wynikającym z art. 66 ustęp 1a narusza ich prawo do niezakłóconego użytkowania domu do celów mieszkalnych, w tym jego remontu i przebudowy złożyły podanie o wydanie określonej decyzji chroniącej ich prawo. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...].09.20 r. decyzję znak [...], w której nie podzielił stanowiska stron przyjmując, że nie przysługuje im żądana ochrona i [...] SA nie narusza ich praw i prawa budowlanego, gdyż budynek stron nie ma charaktery mieszkalnego. Jednocześnie organ I instancji chcąc uniknąć kontroli instancyjnej i sądowej pismo swoje nie nazwał decyzją i nie pouczył stron o prawie do zaskarżenia, mimo że dokument ten zawiera: oznaczenie organu wydającego, wskazanie stron, rozstrzygnięcie co do zasadności ich stanowisk oraz jest podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentacji organu. Adresat tak "ukrytej decyzji", gdy złoży w terminie środek odwoławczy, powinien uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem (KPA. Komentarz. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, C.H. BECK, wydanie 15 z 2017 r. str. 583-584). W celu przywrócenia tego stanu zaskarżone postanowienie należy uchylić, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozpoznać odwołanie. Podzielenie stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ I instancji ma prawo do załatwiania sprawy bez zachowania wymaganej procedury i informowania stron o przysługujących im środkach zaskarżenia rażąco naruszałoby prawa obywatelskie i podstawy praworządnego funkcjonowania organów administracji publicznej. Z tych przyczyn skarga stron powinna być uwzględniona. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Na wstępie trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja/postanowienie nie narusza prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zostało podjęte zgodnie z obowiązującym prawem. Trzeba także pamiętać, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem wniesienie odwołania uwarunkowane jest istnieniem w obrocie prawnym decyzji, wobec której odwołanie jest składane. W kontrolowanym postępowaniu mamy do czynienia z ostatecznym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści tego przepisu wynika dla organu, do którego odwołanie zostało złożone, obowiązek ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania, a następnie zachowania terminu do jego wniesienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne, organ może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie jest orzeczeniem merytorycznym, lecz formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane przez organ drugiej instancji. W konsekwencji przedmiot badania sądu ogranicza się wyłącznie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania. Sąd nie ma zatem podstaw ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane w przepisach postępowania administracyjnego, jednakże doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że niedopuszczalność odwołania/zażalenia może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie/zażalenie. Z kolei przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia aktu w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji, a zażalenie od postanowienia. Jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1053/06, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, publ. cbois). W kontrolowanym postępowaniu sporną pomiędzy stronami jest kwestia, czy w niniejszej sprawie wystąpił przypadek braku spełnienia przesłanki przedmiotowej dopuszczalności odwołania, które złożone zostało wobec pisma organu I instancji, stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżących o wszczęcie postępowania z art. 66 p.b. w zakresie słupa energetycznego, usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] w [...], znajdujący się (zdaniem skarżących) w nieodpowiednim stanie technicznym. Zdaniem sądu istotną dla oceny prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy postanowienia jest okoliczność, że pismo wyjaśniające, w odniesieniu do którego skarżący złożyli odwołanie, nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani tym bardziej materialnym. Wskazane pismo nie zawierało merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz stanowiło wyjaśnienie wnioskującym w jaki sposób i w jakiej formie należy sporną kwestię załatwić. Pismo wyjaśniające nie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stanowisko PINB u wyrażone w piśmie z dnia [...].09.2020 r., po pierwsze nie stanowi decyzji administracyjnej, po drugie trzeba dodać, że z akt wynika, iż organ pierwszej instancji nie zbagatelizował pisma stron. Wskazane okoliczności stanowią zatem o niedopuszczalności wniesionego odwołania. W kontekście powyższych ustaleń za niezasadne uznano argumenty złożonej przez policjanta skargi. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 orzekł jak w sentencji wyroku.