II SA/Wr 582/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamontowania brakującej ławy kominiarskiej na dachu budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. K. [...] w L., w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 r., zamontowanie brakującej ławy kominiarskiej na dachu budynku przy ul. K. [...] w L. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. nakazującą Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. K. [...] w L. zamontowanie brakującej ławy kominiarskiej od strony ulicy M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienił następnie dokumenty, o które w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uzupełniono zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz podkreślił, że zamontowanie brakującej ławy kominiarskiej ma na celu wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku, wyszczególnionych w protokole kominiarskim nr [...] z dnia [...] r. Odwołanie od tej decyzji złożył R. P., domagając się jej uchylenia w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu odwołania R. P., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania, podał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu niezależnie od podniesionych w odwołaniu argumentów. Podkreślając, że art. 66 Prawa budowlanego ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego, Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem organu II instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zaskarżona decyzja została podjęta nie ze względu na nieodpowiedni stan techniczny budynku lecz ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Oznacza to, iż organ stopnia powiatowego w dalszym ciągu orzeka opierając się na niewłaściwej podstawie prawnej, pomimo wskazania powyższego uchybienia w decyzji kasacyjnej wydanej przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] r. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że stwierdzenie, iż obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest podstawą do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 – a nie pkt 3 – Prawa budowlanego. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji naruszył przepis art. 10 § 1 kpa, gdyż nie zagwarantował stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów, nie pouczył stron o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia i nie wstrzymał się z wydaniem decyzji do czasu złożenia takiego oświadczenia. Zdaniem organu II instancji, zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Organ podniósł, iż ze znajdującej się w aktach sprawy uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej wynika, że jej reprezentacja została ustalona w sposób prawidłowy. Jeżeli natomiast kwestia skarżący uważa, że dane dokumenty są nieprawdziwe, powinien zgłosić ten fakt do organów ścigania, które mają kompetencje aby ustalić, czy faktycznie doszło do popełnienia przestępstwa. Reasumując organ stwierdził, że stan faktyczny uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane, ale ze względu na uchybienia proceduralne mające wpływ na wynik sprawy, decyzja organu I instancji nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Na powyższą decyzję R. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił nieważność postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji, gdyż do udziału w postępowaniu dopuszczono – jego zdaniem – osoby nieuprawnione. Decyzje wydane w wyniku takiego postępowania są więc nieważne. Skarżący uważa, że organy nie sprawdziły, kto tworzy Wspólnotę Mieszkaniową w budynku przy ul. K. [...] i kto może ją reprezentować, bezzasadnie dopuszczając do udziału w postępowaniu 17 podmiotów. Tymczasem stronami w obecnym postępowaniu powinien być tylko skarżący i Wspólnota Mieszkaniowa. Nadto osoby wskazane jako członkowie Zarządu Wspólnoty, zdaniem autora skargi, nie były i nie są uprawnione do reprezentacji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości oraz o "zniesienie postępowania przed organem I i II instancji z powodu jego nieważności". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny, jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej u.p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, co spowodowane jest koniecznością zastosowania przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) u.p.p.s.a. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że została ona podjęta w wyniku odwołania wniesionego przez R. P. Prawo odwołania od decyzji, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. ogólną zasadą dwuinstancyjności, stanowi jedno z podstawowych praw procesowych przysługujących wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, a nie każdemu z jego uczestników. Potwierdza to przepis art. 127 § 1 k.p.a. wprost wskazując na stronę postępowania jako na podmiot, któremu służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Konsekwencją przedstawionych reguł procesowych jest to, że organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko na skutek wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Już na etapie wstępnym organ ten zobligowany jest do zbadania i oceny, czy środek zaskarżenia wniesiony został przez uprawniony do tego podmiot. Z art. 28 k.p.a. wynika, że definicja strony postępowania administracyjnego skonstruowana została na pojęciu interesu prawnego i obowiązku. W myśl przywołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mówiąc innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny, jeżeli jest ono oparte na konkretnej normie prawnej (poglądy przywołane w glosie J. P. Tarno i A. Korzeniowskiej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1993 r., I SA 1725/93; Glosa, kwiecień 1997, s. 13). Jednocześnie interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (tak np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006). W orzecznictwie wskazuje się też, że musi on bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, który zamierza korzystać ze statusu strony postępowania (wyrok NSA z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84). Zaznaczenia również wymaga, że sytuację prawną jednostki jako strony postępowania administracyjnego kształtuje zespół norm prawnych, które zawierają przepisy z różnych dziedzin prawa materialnego i procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski op.cit.). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Oceniając legitymację procesową do inicjowania postępowania odwoławczego, właściwy organ winien przede wszystkim ustalić czy dany podmiot posiada interes prawny, pojmowany w wyżej przedstawiony sposób. Jednakże w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie ocenił, czy odwołanie wniesione zostało przez osobę, której przysługuje legitymacja procesowa do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W sprawie prowadzonej na podstawie art. 61 i 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przymiot strony postępowania przysługuje niewątpliwie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego. Wskazuje na to treść przepisów zawartych w rozdziale 6 tej ustawy, z których wynika, że obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym obciąża zarządcę tego obiektu lub jego właściciela. W szczególności przepis art. 61 stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. użytkować go zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym. W przypadku obiektu stanowiącego przedmiot współwłasności stroną postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego będą jego współwłaściciele, a w przypadku gdy współwłasność ta powstała w związku z odrębną własnością lokali na uwadze trzeba mieć przepisy ustawy o odrębnej własności lokali stanowiące o wspólnocie mieszkaniowej. Uregulowania tej ustawy wskazują, że co do zasady, to wspólnota mieszkaniowa posiada przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego. Z przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane wynika, że zasadniczo nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego dotyczy samego obiektu budowlanego (w części objętej współwłasnością) a nie poszczególnych wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Decyzje wydawane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego powinny więc dotyczyć usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości samego obiektu lub jego części, ale nie można wykluczyć możliwości nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w pojedynczym lokalu - o ile roboty mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości (tak NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1991/98). W sprawie dotyczącej oceny stanu technicznego budynku istotne zatem może być badanie naruszenia interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że członek wspólnoty mieszkaniowej o ile wykaże swój własny indywidualny interes prawny może wystąpić jako strona w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiekty budowlanego (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r. VII SA/Wa 1269/08). Uregulowania art. 21 ustawy o własności lokali (stanowiącego, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz) oraz art. 22 ust. 1 tej ustawy (według którego czynności zwykłego zarządu, zarząd wspólnoty podejmuje samodzielnie), nie wykluczają bowiem działania na zewnątrz poszczególnych członków wspólnoty np. w obronie własnych praw mieszkaniowych pozostających w związku ze stanem technicznym budynku. Członek wspólnoty, który wykaże swój własny indywidualny interes, może wystąpić jako strona w postępowaniu w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota mieszkaniowa i w której wspólnota powinna być adresatem nakazu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Podobnie może być stroną w postępowaniu, w którym w związku ze stanem technicznym obiektu budowlanego omawiane obowiązki nakładane są na właściciela lokalu mieszkalnego. W związku z przedstawionymi uregulowaniu wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione przez skarżącego nie wyjaśniając kwestii jego indywidualnego interesu prawnego. Tymczasem akta sprawy przedstawione Sądowi wskazują na istotne w tym zakresie wątpliwości. Wynika z nich bowiem, że R. P. w początkowym etapie postępowania brał udział jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...]. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wskazuje jednakże, że w toku postępowania stan prawny tego lokalu mógł ulec zmianie. Mianowicie z odpisu KW nr [...] z dnia [...]r. prowadzonej dla lokalu mieszkalnego nr [...] wynika, że w dziale II (własność) w podrubryce 2.2.4 (inne osoby prawne) wpisano "Administrator – Zarządca Spółka z o.o. z siedzibą w L. – w organizacji". Natomiast w rubryce 2.3 (właściciel wyodrębnionego lokalu) brak jest wpisu (wcześniej figurował tam R. P.). W aktach znajduje się również wydruk komputerowy wypisu z rejestru gruntów, nie mający jednak cech urzędowych, z którego z kolei wynika, że według stanu na dzień 24 lutego 2011 r. skarżący figuruje w ewidencji gruntów jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. K. [...] w związku z własnością lokalu mieszkalnego nr[...]. Przedstawione okoliczności faktyczne wskazują zatem na poważne wątpliwości do legitymacji procesowej uprawniającej skarżącego do inicjowania postępowania odwoławczego. Organ drugiej instancji nie ustalił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, czy w chwili wnoszenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. R.P. był w ogóle członkiem wspólnoty mieszkaniowej w budynku przy ul. K. [...] i czy przysługiwał mu indywidualny interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji. Wątpliwości w tym zakresie umacnia oświadczenie skarżącego złożone na etapie postępowania sądowego w związku z ubieganiem się o przyznanie mu prawa pomocy, z którego wynika, że nie posiada on własności lokalu mieszkalnego (druk PPF z dnia 11 października 2011 r.). Bezsprzecznie organ odwoławczy przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania i wydania kolejnej już w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, nie wyjaśnił, czy odwołującemu się przysługuje status strony ze względu na jego indywidualny interes prawny. W szczególności organ nie ustalił – pomimo, że w aktach sprawy znajdowały się opisane wyżej dowody – czy autor odwołania posiadał prawo własności lokalu mieszkalnego znajdującego się budynku przy ul. K. [...]w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak też na moment orzekania przez organ drugoinstancyjny. Zauważyć przy tym należy, że uczestniczenie przez jakiś podmiot w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie powoduje, że podmiot ten nabywa z tego tytułu prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie zwalnia organu odwoławczego od zbadania czy odwołanie pochodzi od strony. Jeżeli organ ustali, że warunek ten nie został spełniony, winien umorzyć postępowanie odwoławcze. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uchybił powyższym wymogom, czym naruszył przepis art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wynikającą z tego przepisu zasadę prawdy obiektywnej konkretyzuje przepis art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada zaś obowiązek wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu organ II instancji nie uczynił zadość przywołanym przepisom prowadząc postępowanie odwoławcze, bez uprzedniego zbadania i wyjaśniania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozpatrzenie odwołania podmiotu nie będącego stroną w sprawie powoduje, że decyzja odwoławcza dotknięta jest kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę dla stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.