II SA/Wr 589/15

| | | Sygn. akt II SA/Wr 589/15 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 listopada 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2015r. sprawy ze skargi J.R., T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału zabudowanej nieruchomości oddala skargę w całości. W dniu 27.11.2009 r. skarżący oraz K. i Z.Sz. jako współwłaściciele działki nr 253/1 zwrócili się do wójta o wydanie decyzji zatwierdzającej jej podział w celu zniesienia współwłasności. Wydzielone w wyniku podziału działki nr 253/3 i 253/5 przypadną Sz., natomiast 253/4 skarżącym. Jednocześnie wnieśli o ustanowienie służebności drogowej przez działkę nr 404 (Sz.) i działkę nr 253/4. Do wniosku dołączyli projekt podziału, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, protokół przyjęcia granic, wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz wypis z księgi wieczystej. Postanowieniem z dnia 9.12.2009 r. wójt pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału. Według uzasadnienia nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym i nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 29.07.2009 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego. Wobec treści art. 94 ust. 2 u.g.n. nie było podstawy do zawieszenia postępowania w nin. sprawie. Projekt podziału obejmuje podział budynków wzdłuż pionowych płaszczyzn, w osiach ścian nośnych. Wójt stwierdził zgodność projektu z przepisami odrębnymi. Decyzją z dnia [...] r. wójt 1. zatwierdził projekt podziału działki nr 253/1 o powierzchni 0,0865 ha będącej współwłasnością skarżących i K.Z. Sz. na trzy działki, nr 253/3 o powierzchni 0,0063 ha nr 253/4 o powierzchni 0,0438 ha (wraz z projektowaną służebnością drogową) i nr 253/5 o powierzchni 0,0364 ha oraz służebnością drogową na działce nr 404, 2. zobowiązał współwłaścicieli do ustanowienia na działkach nr 404 i 253/4 służebności drogi koniecznej w razie zbycia nowo wydzielonych nieruchomości bez bezpośredniego dostępu do drogi. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że stosownie do art. 93 ust. 5 i art. 99 u.g.n. należało zapewnić dostęp nowo utworzonym działkom do drogi gminnej na działce nr 308. Dlatego w decyzji zawarto warunek ustanowienia służebności. Od decyzji tej nie złożono odwołania. W dniu 18 sierpnia 2014 r. skarżący działający przez radcę prawnego złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Na wstępie oznaczyli jako strony ponadto małż. Sz., chociaż dołączyli umowę darowizny z dnia 20.07.2010 r., w której małż. Sz. darują na rzecz M.T.Sz. lokal odrębny i związany z własnością tego lokalu udział wynoszący 1/2 w prawie własności działek nr 253/3, 253/4 i 253/5. Decyzji zarzucili naruszenie art. 97 ust. 1a pkt 8 u.g.n. w związku z § 9 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. przez zatwierdzenie podziału pomimo że mapa z projektem podziału nie została sporządzona zgodnie z wymogami oraz art. 93 ust. 3 u.g.n. gdyż powstałe po podziale działki nie mają dostępu do drogi publicznej, ponieważ mapa uwzględnia ustanowienie służebności na nieistniejącej w dacie wydania decyzji działce nr 404. Naruszenia te mają charakter rażący, gdyż z opisu nieruchomości w księdze wieczystej i danych w pierworysie mapy zasadniczej wynika, że działka nr 253/1 graniczy z działką nr 316. Tymczasem według decyzji nowo utworzone działki nr 253/4 i 253/5 graniczą w tym miejscu z działką nr 404 (obecnie nr 404/2). Dopiero działka nr 404 graniczy z działką nr 316. Oznacza to, że granice dzielonej działki uległy zmianie. Działka nr 404 utworzona przez geodetę powinna w części należeć do działek nr 253/4 i 253/5. Decyzją z dnia [...] r. organ odmówił stwierdzenia nieważności. Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania ponadto M.Sz.. Jak ustalił organ, działka nr 404 powstała z połączenia działek nr 253/2 i 264/2 co wynikało z dokumentacji pracy geodezyjnej, po której wpłynął operat techniczny włączony w dniu 27 listopada 2009 r. do zasobu, zaś na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych w dniu 26 lutego 2010 r. wprowadzono zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków. Praca ta wykonana została przy okazji dokonywania podziału działki nr 253/1. Organ ustalił ponadto, że granice nowo wydzielonych działek przebiegają w ścianach nośnych budynku, dlatego wójt uznał podział za zgodny z ustawą Prawo budowlane i rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (Dz.U. Nr 75, poz. 690), to jest art. 7 ust. 1 p.b. i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Jak dalej ustalił, przed podziałem działki nr 253/1 graniczyła ona z działką nr 316. Geodeta wznowił granicę działki nr 353/1 zgodnie ze szkicem polowym nr 90 z 20 lipca 1974 r. i wówczas powstał pas ziemi, który geodeta dołączył do nowej działki nr 404. Geodeta dokonał następnie podziału działki nr 404 oraz działki nr 253/1. W rozważaniach organ omówił problematykę prawną stosowania art. 156 k.p.a. i przepisów regulujących podział nieruchomości. Jak wynika z akt, strony uczestniczące w podziale nie zgłosiły zastrzeżeń co do przebiegu granicy dzielonej działki. Wójt wydając decyzję nie miał podstaw do kwestionowania mapy z projektem podziału. Mapy tej nie zakwestionowały zarówno strony jak i starosta, który przyjął ją do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Według organu propozycja przebiegu drogi przez działkę sąsiednią nie naruszała art. 93 ust. 3 u.g.n., gdyż stanowiła własność jednej ze stron. Nie nastąpiło więc rażące naruszenie prawa, jak też nie zachodziła inna podstawa z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu w wyniku darowizny powstały nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a. Od decyzji tej skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucili naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że służebność została ustanowiona na działce nieistniejącej w dacie wydania decyzji o podziale oraz poprzestanie przy dokonywaniu ustaleń na pismach starosty, bez dołączenia prac geodezyjnych tam opisanych, a ponadto art. 80 k.p.a. przez uznanie tych okoliczności za udowodnione. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ wskazał, że postępowanie nieważnościowe nie stanowi kontynuacji postępowania merytorycznego, lecz ocenę decyzji merytorycznej według stanu sprawy z daty jej wydania, dlatego postępowanie dowodowe prowadzi się tylko w zakresie ograniczonym do wyjaśnienia podstaw nieważności. W nin. sprawie było istotne, czy działka nr 404 istniała w obecnych granicach w dacie zatwierdzenia podziału i dotychczasowe dowody pozwoliły na ustalenie tej okoliczności. Istnienie tej działki wynika z dokumentacji technicznej pracy geodezyjnej, która dotyczyła zarówno podziału działki nr 253/1, jak i połączenia działek nr 253/2 i 264/2 w działkę nr 404, a następnie jej podziału. Organ omówił treść postanowienia i decyzji wójta, uznając je za zgodne z prawem. Decyzja podziałowa nie była obarczona ponadto pozostałymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli dotychczasowe zarzuty, a więc naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 97 ust. 1a pkt 8 u.g.n. w związku z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i art. 93 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu podkreślił, że strony nie wniosły o wznowienie znaków granicznych (art. 39 ust. 2 p.g.i.k.). Pisma wyjaśniające złożone przez starostę zostały przez organ przyjęte bezkrytycznie. Skarżący twierdzili, że nastąpiło niedozwolone przesunięcie granic. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz o rozpoznanie tej skargi. Nie przedstawił jednak podstaw do odrzucenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości z dnia 20.11.2009 r. geodeta dokonał przyjęcia granic nieruchomości – działki nr 253/1 z sąsiednimi działkami, a to nr 263/2 należącą do W.B., nr 316 należącą do Skarbu Państwa – D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L.Ś. i nr 253/2 należącą do małż. Sz.. W wykazie zmian danych ewidencyjnych z dnia 27.11.2009 r. oraz w decyzji zatwierdzającej podział podano powierzchnie nowo utworzonych działek, których suma odpowiada powierzchni działki ulegającej podziałowi nr 253/1. Z dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji zatwierdzającej podział nie wynika, aby geodeta dokonał zmiany granicy działki nr 253/1. Z wyjaśnień udzielonych przez starostę wynika natomiast, że geodeta w zbliżonym czasie i w tym samym miejscu wykonywał dwie odrębne prace geodezyjne. Jedna dotyczyła sporządzenia dokumentacji niezbędnej do podziału działki nr 253/1. Druga zaś połączenia działek sąsiednich (w tym części działki nr 316) i utworzenia działki nr 404. Wyniki tej drugiej czynności o tyle zmieniły otoczenie działki nr 253/1, że zamiast graniczyć z działką nr 316, graniczy z działką nr 404. Prace geodezyjne prowadzone na działkach sąsiednich w żadnym stopniu nie wpłynęły na granice i powierzchnię działki nr 351/1. Ustalenie przebiegu tych czynności i ich ocena prawna w żadnym razie nie jest istotna dla rozstrzygnięcia w sprawie legalności odrębnych czynności prowadzonych na działce nr 253/1. Z samego faktu zmiany powierzchni i numeracji działki sąsiedniej, który nastąpił bez naruszania działki nr 253/1, nie należy wysnuwać wniosku, że fakt ten dotyczy w jakimkolwiek stopniu działki nr 253/1. Na tym zaś opiera się cała argumentacja skarżących, która w związku z tym jest od początku oczywiście bezzasadna. Nie ma zatem znaczenia, że w innej sprawie nastąpiło wznowienie granic i przyłączenie części działki nr 316 do działki 404 (a przedtem nr 264/2 i 253/2), gdyż wyłącznie istotna jest ocena przebiegu i rezultatu sprawy zatwierdzenia podziału działki nr 253/1). Na tym w zasadzie należałoby zakończyć ocenę zasadności skargi. Wymaga jednak wzmianki, że decyzja zatwierdzająca podział w sposób zbędny uszczegóławia przedmiot i przebieg przyszłej służebności, czego nie wymagał art. 99 u.g.n. oraz § 9 rozporządzenia, a co stwierdza § 13 rozporządzenia, ponadto zaś umiejscawia ją w części na sąsiedniej nieruchomości. Naruszenie to dostrzegł i omówił w decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną. Sąd podziela ocenę, że naruszenie to nie kwalifikowało się jako rażące i nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z urzędu w tej części. Wystarczający do tego był argument, że właściciel działki nr 404 brał udział w postępowaniu i sam wnioskował o obciążenie tej działki służebnością, zatem nie można mówić o jego pominięciu i pokrzywdzeniu. Można dodać, że zawarte w decyzji wzmianki o przebiegu służebności, służebności tej nie ustanawiają i nie powinny mieć wiążącego znaczenia przy jej ustanawianiu czy to w drodze czynności prawnej, czy na drodze sądowej, jak też nie powinny wpływać na ważność umownego zniesienia współwłasności, gdyby przebieg służebności ustalony przez strony był inny. Istotne było, że decyzja merytoryczna zawierała warunek ustanowiony zgodnie z art. 99 u.g.n., natomiast wadliwe jego sformułowanie nie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ zatwierdzający podział niepotrzebnie przeniósł ustalenia wymagane do wydania postanowienia (§ 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 7.12.2004 r.), czyli niewiążącą propozycję sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, do treści decyzji zatwierdzającej podział. Było oczywiste, że nie stanowiło to ukształtowania na przyszłość treści prawa rzeczowego mającego powstać przy dokonywaniu podziału prawnego nieruchomości. Oceny wobec decyzji byłyby odmienne, gdyby wbrew ustawie zawierała ustanowienie służebności, a nie jedynie niewiążące dla stron zobowiązanie do konkretnego sposobu jej ustanowienia, bądź gdyby w ogóle nie zawierała wymaganego warunku. Dodanie do warunku takich zbędnych treści uznaje się w orzecznictwie za zwykłe naruszenie prawa (por. wyrok I SA/Wa 486/07). W nauce prawa również nie wiąże się z takim naruszeniem sankcji nieważności decyzji (por. E. Klat-Górska Komentarz do art. 99 u.g.n., M. Durzyńska glosa do wyroku I OSK 91/09 w Glosa 2013/2/117-124). Sąd podziela ponadto oceny organów związane z badaniem legalności decyzji merytorycznej poza zarzutami skarżących i według pozostałych podstaw nieważności, które nie ujawniło innych wad prawnych tej decyzji. Można jeszcze zasygnalizować, że organy pomimo nadmiernie rozbudowanych wywodów nie dostrzegły powyższych istotnych okoliczności sprawy, co jednak nie miało wpływu na samo rozstrzygnięcie, uznane przez Sąd za prawidłowe. Niezrozumiały był ponadto wniosek o odrzucenie skargi, której dopuszczalność nie ulegała wątpliwości. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.