II SA/Wr 593/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi M[...]sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. stosując przepis art. 123 i art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. Sp. z o.o. Sp. komandytowa wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie o oznaczeniu geodezyjnym: działka nr [...], AM-[...], obręb K. we W. jako żłobka. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wniosek o wydanie zaświadczenia o opisanej powyżej treści złożony został w dniu [...] r. przez działającą w imieniu M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W., S. S.-B. Następnie organ podał w uzasadnieniu, że nieruchomość wskazana we wniosku znajduje się w obszarze objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie północnych części zespołów urbanistycznych K. i K. K. we W., przyjętymi uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. i zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 32ZP/2 w wydzieleniu wewnętrznym A. Ustalenia dla tego terenu przyjęte zostały w § 44 ust. 1 uchwały planistycznej w sposób następujący: 1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 32ZP/1 i 32ZP/2 ustala się następujące przeznaczenie: 1) podstawowe: a) zieleń rekreacyjno-sportowa, b) kryte urządzenia sportowe, c) ogrody działkowe, d) obiekty tresury zwierząt, e) uprawy polowe i sady, f) drogi wewnętrzne, g) ciągi piesze, h) ciągi pieszo-rowerowe, i) ciągi rowerowe, j) place; 2) uzupełniające: a) handel detaliczny małopowierzchniowy, b) gastronomia - z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 3, c) rozrywka, d) drobne usługi rozrywki, e) obiekty imprez plenerowych, f) biura - z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1, g) usługi drobne - z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 2, h) obiekty kształcenia dodatkowego, i) telekomunikacja, j) szalety, k) obiekty do parkowania, l) urządzenia infrastruktury technicznej. Jednocześnie Prezydent W. wyjaśnił, że zgodnie z definicjami zawartymi w § 2 pkt 12 planu, przeznaczenie terenu to obiekty, które jako jedyne są dopuszczone w danym terenie, przy czym przeznaczenie podstawowe terenu to część przeznaczenia terenu, która powinna dominować na danym terenie w sposób określony w ustaleniach planu, natomiast przeznaczenie uzupełniające terenu to część przeznaczenia terenu, która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu (§ 2 pkt 12-14 planu). W planie nie zawarto zakazu lokalizacji żłobków, stanowią one wyodrębnioną kategorię przeznaczenia terenu (§ 4 ust. 1 pkt 21 planu), zaliczaną do grupy kategorii usługi 3 (§ 4 ust. 3 pkt 3 lit. o planu). Na wskazanym terenie nie dopuszczono kategorii przeznaczenia żłobki zatem zmiana sposobu użytkowania budynku (lub jego części) zlokalizowanego na terenie 32ZP/2 na żłobek byłaby niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Organ orzekający wskazał też, że zgodnie z danymi dostępnymi drogą elektroniczną z zasobu Katastru miasta W. (dostęp: 1 marca 2018 r.), na terenie nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym: dz. nr [...], AM-[...], obręb K., istnieją trzy budynki biurowe, o adresach pocztowych: ul. Ż. [...], ul. Ż. [...] i ul. Ż. [...]. We wniosku z dnia [...] r. nie wskazano którego z ww. budynków dotyczy zamierzona zmiana sposobu użytkowania, nie określono również czy planowana jest zmiana sposobu użytkowania całego budynku czy tylko jego części - powyższe pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, ponieważ na terenie 32ZP/2 realizacja żłobka zarówno w całym budynku jak i w jego części byłaby niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający dodatkowo wyjaśnił, że odstąpiono od wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia braków załączonej dokumentacji, ponieważ nie miałoby to znaczenia dla rozstrzygnięcia. Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez M. Sp. z o.o. Sp.k., która w zażaleniu zakwestionowała merytoryczne stanowisko organu pierwszej instancji co do braku zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszernej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zażalenia Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 219, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie organ orzekający wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jednocześnie zwrócił uwagę, że zaświadczenie, które określone zostało we wniosku Spółki wiąże się z przewidzianą w ustawie – Prawo budowlane instytucją zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przy czym z akt sprawy wynika, że aktualnie prowadzone jest postępowanie zażaleniowe w związku z postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którym wniesiono sprzeciw wobec zamierzonej przez Spółkę zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego na żłobek. W dalszej części uzasadnienia Kolegium – powołując się na stanowisko judykatury administracyjnej i komentatorów ustawy – Prawo budowlane – przedstawiło rozważania dotyczące szczególnego charakteru zaświadczenia – jako aktu administracyjnego – wydawanego w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane przez organ wykonawczy gminy o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie okolicznością wymagającą ustalenia było to, czy zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wcześniej powoływanym, jest realizowanie na podanej we wniosku nieruchomości działalności w postaci żłobka. Podkreśliło też, że istotne znaczenie ma w sprawie ustalenie, że prawodawca lokalny w § 4 ust. 1 pkt 24 uchwały ustalił żłobki jako odrębny rodzaj przeznaczenia terenu, przy czym w § 4 ust. 3 pkt 3 lit. o uchwały planistycznej żłobki zostały objęte grupą przeznaczenia terenu - "usługi 3". Zdaniem Kolegium oznacza to, że zgodnie z jednoznaczną wolą prawodawcy lokalnego postulowana przez Spółkę forma przeznaczenia w ramach obowiązującego planu miejscowego jest dopuszczalna tylko w ramach jego jednostek strukturalnych które przewidują bądź wprost przeznaczenie pod żłobki lub zostały objęte grupą przeznaczenia terenu - "usługi 3", natomiast jak wynika z treści § 44 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały, dla terenu 32ZP/2 obejmującego obszar wnioskowanej nieruchomości, nie przewiduje się ani wprost przeznaczenia pod żłobki ani też pod grupę przeznaczenia terenu - "usługi 3". Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że nie można uznać, iż inne dopuszczone przeznaczenia bądź też kategorie przeznaczeń terenu w obrębie ww. jednostki strukturalnej obejmują swoim zakresem żłobki. Obowiązuje bowiem tutaj reguła zakazu wykładni synonimicznej, która zabrania uznania, że prawodawca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie. W przeciwnym razie wątpliwe stałoby się założenie o racjonalnym ustawodawcy, a więc takim, który tworzy przepisy prawa w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań, (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 1999, sygn. K 25/98, OTK 1999/2/23; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r., sygn. I KZP 16/00, OSNKW 2000/7-8/60; Z. Ziembiński, Teoria prawa, PWN 1978, s. 106-123). W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie Prezydenta W. odpowiada przepisom prawa opiera w się bowiem na prawidłowej wykładni przepisów planu miejscowego w tym § 44 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały. Ponadto Kolegium odnosząc się do argumentacji Spółki wskazało, że nie można czynić organowi pierwszej instancji zarzutu w postaci naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ powołany akt prawny nie zawiera żadnych norm determinujących dopuszczalność wydania zaświadczenia na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Dodatkowo można zauważyć, że utracił on moc z dniem 30 kwietnia 2018 r. na podstawie art. 192 ustawy dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. poz. 650). Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez organ odwoławczy zakwestionowała M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, reprezentowana przez Wiceprezes Zarządu, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżając postanowienie w całości Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego podnoszonego przez wnioskodawcę, przez co nie rozważono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie, 2. niedokładnego wyjaśnienia istniejącego stanu faktycznego, a tym samym naruszenie przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na tak sformułowany zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej podniesionych. Skarżąca Spółka wskazała w niej m.in., że jest najemcą zabudowanej działki gruntu położonej we W. przy ul. Ż. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], AM-[...], obręb K. Działka zabudowana jest budynkiem o charakterze mieszkalnym z częścią usługowo-handlową. Ponadto w uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy administracyjne nie uwzględniły, iż skarżąca prowadzi już w budynku żłobek. Wniosek o wydanie zaświadczenia miał jedynie pozwolić na możliwość świadczenia opieki dla większej ilości dzieci. Konsekwentnie również argumentowała, że skoro prowadzi już żłobek w przedmiotowym budynku to jego funkcjonowanie nie naruszy ładu przestrzennego, określonego w przepisie art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.). Jak bowiem stwierdziła skarżąca, zmiana zabudowy z funkcji usługowej - handlowej na funkcję usługową - żłobek stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i usługowej, istniejącej w analizowanym obszarze. Argumentowała również, że organy obu instancji kierowały się i wyłącznie okolicznością, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje funkcjonowania działalności żłobkowej. Tymczasem - zdaniem Skarżącej - prowadzone postępowanie z jej wniosku w sytuacji, gdy taka działalność jest już wykonywana, nie powinno skutkować żadnymi ograniczeniami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego. W doręczonej Sądowi w dniu [...]r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi motywując szczegółowo wniosek i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 31 sierpnia 2018 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego we W. na terenie działki gruntu oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM-[...], obręb K. jako żłobka. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ orzekający powołał m.in. przepis art. 219 kpa i przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, wyjaśniając jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia wynikał z wymagań określonych w cytowanym w uzasadnieniu przepisie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane stanowi nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 kpa, dlatego wymaga też wykładni przepisów prawa materialnego, które je kreują (np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11). Akceptuje również prezentowane w judykaturze administracyjnej stanowisko, zgodnie z którym zaświadczenie wydawane w warunkach określonych w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Należy zauważyć, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędny jest natomiast pogląd, że wystarczy w zaświadczeniu przytoczyć zapisy planu. Gdyby ustawodawcy w tym przypadku chodziło tylko o przedstawienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego miałby inne brzmienie. W omawianym zaświadczeniu organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 651/16). Taki sposób traktowania omawianego zaświadczenia został też przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu organy właściwe instancyjnie w rozpoznawanej sprawie zastosowały się do opisanej powyżej powinności zinterpretowania obowiązujących ustaleń planistycznych w odniesieniu do stanu faktycznego i treści wniosku. Sąd zwrócił jednak uwagę, że sytuując nieruchomość wskazaną w przedmiotowym wniosku w obszarze planistycznym objętym ustaleniami obowiązującej uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...]r. organy wskazały na jednostkę planistyczną oznaczoną symbolem [...] – wydzielenie wewnętrzne [...] i stosownie do tego możliwość wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskująca Spółkę oceniały w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 44 ust. 1 uchwały, określających przeznaczenie podstawowe i uzupełniające terenu o podanym powyżej symbolu oraz do ustaleń ogólnych, w tym § 4 ust. 1 pkt 24 i § 4 ust. 3 pkt 3 lit. o. Zdaniem Sądu istotne jest, że w skardze, a wcześniej w zażaleniu Spółka zarzucała, że nieruchomość objęta wnioskiem zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (z częścią usługowo-handlową) i oznaczona adresowo jako ul. Ż.[...]. W katalogu określającym przeznaczenie terenu wnioskowanego zabudowa mieszkaniowa nie została uwzględniona przez lokalnego prawodawcę ani jako przeznaczenie podstawowe ani jako uzupełniające. Organ pierwszej instancji wprawdzie wskazuje na istnienie na przedmiotowej działce trzech budynków, ale określa je jednoznacznie jako budynki biurowe. W ocenie Sądu skoro w zażaleniu zarzucono istnienie żłobka w budynku mieszkalnym, to wobec powoływanych przez organy w uzasadnieniach podjętych w sprawie postanowień ustaleń planistycznych, organ odwoławczy powinien był odnieść się do tej kwestii albo uchylić zaskarżone w toku instancyjnym postanowienie, wskazując na powinność wyjaśnienia tej okoliczności. Omawiana rozbieżność dotycząca elementów zagospodarowania przedmiotowego terenu powoduje też wątpliwości, co do prawidłowości usytuowania nieruchomości wskazanej w treści przedmiotowego wniosku w obszarze objętym ustaleniami powoływanej wcześniej uchwały planistycznej. Wobec okoliczności powyżej przedstawionych Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 kpa i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy.