II SA/Wr 597/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Gmina R., reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy R., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...]r. Nr [...] orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego J.K. w prawo własności nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym 724, AM-28, o powierzchni 1999m2 dla której prowadzone jest przez VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z/s w N.R. Księga Wieczysta nr [...] oraz ustalającą opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie 20.000 zł i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm./ uprawnionym do wniesieniu skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z przepisu tego wynika zatem, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego podporządkowane jest zasadzie skargowości tzn. może być zainicjowane tylko na skutek żądania pochodzącego od legitymowanego podmiotu. W przedmiotowej sprawie skarżąca Gmina R. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy R. wniosła skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylającą decyzję wydaną z upoważnienia tego Burmistrza jako organu administracji publicznej pierwszej instancji. Skarżąca Gmina nie należy do drugiego kręgu podmiotów uwzględnionych w powołanym wcześniej przepisie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to oznacza, że aby mogła wnieść skutecznie skargę musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga bowiem może dotyczyć tylko jej "własnej" sprawy administracyjnej, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Wskazać w tym kontekście należy, że pozycję prawną gminy powinno się rozpatrywać w dwóch kategoriach: jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do realizowania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie /sfera imperium/ oraz jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i które dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony /sfera dominium/. Te dwa zakresy występowania gminy w obrocie prawnym nie mogą być wykorzystywane zamiennie według uznania reprezentujących ją organów. Powierzenie gminie wykonywania zadań publicznych, obejmujących sprawowanie administracji publicznej w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych i w konsekwencji prowadzenie przez jej organy postępowań administracyjnych w konkretnych sprawach ogranicza zakres uprawnień procesowych tej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Gmina nie może bowiem zajmować różnej pozycji /tzn. raz organu wydającego decyzję, a raz strony postępowania/ w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, zostaje on pozbawiony uprawnienia do reprezentowania jej interesu prawnego. Wykonywanie władztwa administracyjnego następuje kosztem ograniczenia uprawnień w sferze dominium. Nie można przy tym dokonać rozróżnienia między prezydentem miasta /wójtem gminy, burmistrzem/ występującym w charakterze organu administracji, a prezydentem miasta /wójtem gminy, burmistrzem/ działającym jako reprezentant jednostki samorządu terytorialnego. Rozróżnienie takie musiałoby skutkować wyłączeniem się organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadą "ne quis iudex in propria causa". Ponieważ przepisy nie przewidują takiej możliwości, gmina zostaje pozbawiona możliwości wnoszenia środków zaskarżenia w przypadku, gdy dotyczyłyby one decyzji lub postanowienia wydanych przez jej organ. Zdaniem Sądu – podzielającego pogląd prezentowany w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie sądowoadministracyjnym – gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instalacji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie /por. np. postanowienia NSA z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1117/06, z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 368/06, z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04, z dnia 19 października 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2159/00, z dnia 4 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 65/97, z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95 - ONSA 1997/4/179, z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82 -ONSA 1982/1/49, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/2003 - ONSA 2003/4/115, wyroki NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/05 - LEX nr 171164, z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 - ONSA 1990/4/7, uchwała SN z dnia 27 lipca 1993 r. sygn. akt III AZP 8/93 - OSNPC 1994/1/3 i inne/. Nadmienić przy tym wypada, że w postanowieniu z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt P 14/05 Trybunał Konstytucyjny - umarzając postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku w sprawie zainicjowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który to Sąd przedstawił pytanie prawne w przedmiocie możliwości wniesienia skargi przez gminę w sytuacji, gdy organ tej gminy orzekał w tym postępowaniu w I instancji - wskazał, iż w przedmiotowej kwestii wyraźną perspektywę interpretacyjną zawarto w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1993r. - W 3/92. W motywach tej uchwały Trybunał jednoznacznie podkreślił, że: "Zgodnie z regułą "Ne quis iudex in propria causa" role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne". Odnosząc się do zagadnienia możliwości obrony przez gminę swych interesów w sprawach, w których jej organ orzekał w danym postępowaniu w I instancji, zauważyć trzeba, iż w takich sprawach istnieje możliwość wystąpienia w obronie uzasadnionych interesów gminy przez prokuratora. Ze względów powyżej przedstawionych skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.