II SA/Wr 6/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. i R. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 29 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na naruszeniu linii zabudowy niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 4 września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) umorzył postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przekroczeniu linii zabudowy niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym uchwałą nr [...], przez A. P. właściciela działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], położonej w T. przy ul. S. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z wystąpieniem M. i R. S. – właścicieli nieruchomości sąsiedniej - podjął czynności wyjaśniające dla ustalenia zasadności wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na wskazanej wyżej nieruchomości. Zdaniem wnioskodawców samowola to miała polegać na przekroczeniu przy budowie budynku mieszkalnego linii zabudowy, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym ww. uchwałą z 1977 r. W ramach tych czynności, w dniu 17 maja 2012 r. przeprowadzono kontrolę obiektu, podczas której pełnomocnik inwestora oświadczył, że budynek odebrany został w 2002 r. a wysunięte części obiektu nie były dobudowane. Inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym uwzględniającym różnicę wysokości terenu. R. S. oświadczył natomiast, że jego zdaniem, budynek wybudowano niezgodnie z projektem budowlanym przekraczając obowiązującą linię zabudowy. Dla zbadania sprawy organ uzyskał nadto dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę od Starosty T. oraz od Burmistrza Miasta i Gminy T.. Jednak stwierdził, że brak jest w niej zatwierdzonego projektu budowlanego. Brakującego dokumentu nie udało się pozyskać z Archiwum Państwowego, które poinformowało, że nie dysponuje żadną dokumentacją dotyczącą budowy domu jednorodzinnego na działce nr 4 W T. przy ul. S. [...]. W efekcie, postanowieniem z dnia 9 listopada 2013r., nr [...], PINB na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r., nr [...], uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zawiadomieniem z dnia 31 grudnia 2012 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie. Na zapytanie organu, Burmistrz T. w piśmie z dnia 4 marca 2013 r. poinformował, że w zasobach archiwalnych urzędu znajduje się załącznik graficzny do uchwały nr XVII/61/77 z dnia 26 września 1977 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka przewidziana jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na załączniku do ww. uchwały brak jednak informacji dotyczącej linii zabudowy. W toku postępowania, Maria i Romuald S. wystąpili o przeprowadzenie dowodów ze wymienionych przez nich dokumentów, z oględzin nieruchomości oraz z przesłuchania stron. Natomiast właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr 4, przedłożył szkic pomiaru budynku mieszkalnego wykonany przez uprawnionego geodetę, obrazujący położenie przedmiotowego budynku od granic działki. PINB dokonując analizy prawnej stanu faktycznego sprawy, ustalonego na podstawie zgromadzonych dowodów stwierdził, że sporna inwestycja tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zrealizowana przez A. P. w oparciu o wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy T. decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 27 grudnia 1989 r. oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 18 czerwca 1987 r. Inwestycja została zakończona, o czym świadczy potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych z dnia 22 stycznia 2003 r. dokonane przez Starostę T.. Załączone do dokumentacji oświadczenie kierownika budowy nie zawierało informacji o wprowadzonych zmianach w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Z oświadczenia wynikało również, że inwestycja wykonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i polskimi normami. Wobec faktu, że Archiwum Państwowe jak też Archiwum Urzędu Miejskiego w T. nie posiadają map do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. z opisami dotyczącymi linii zabudowy, nie można wskazać jak linia ta przebiegała. Według informacji uzyskanej w rozmowie telefonicznej od pracownika Urzędu Miejskiego w T., w czasie gdy powstała przedmiotowa inwestycja, linia zabudowy dopiero się kształtowała, gdyż były to tereny zasiedlane, dlatego nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że została ona naruszona. Wskazano również, że mapa sytuacyjno – wysokościowa, stanowiąca załącznik do decyzji lokalizacyjnej zawierała jedynie informację, że nieprzekraczalne linie zabudowy wynoszą 4 m ale od strony działek nr 3 i nr 5. Informacja dotycząca istniejącej linii zabudowy jest więc informacją bez konkretnych wskazań liczbowych i na tej podstawie nie jest możliwy wniosek, że zakończona inwestycja narusza linię zabudowy. Podniesiono, że analogiczną argumentację przyjęto na podstawie tożsamego materiału w decyzji z dnia 7 lutego 2012 r., nr 27/12, w sprawie legalizacji robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku jednorodzinnego o wiatrołap na działce nr 5, której właścicielami są interweniujący w sprawie. Zdaniem organu, konsultacje przeprowadzone z pracownikiem Urzędu Miejskiego w T. wyjaśniły, że brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia odległości posadowienia budynku w nawiązaniu do obowiązującej – w trakcie powstawania inwestycji – linii zabudowy. PINB odnotował również fakt, że obecne usytuowanie obiektu na działce nr 4, w nieznaczny sposób różni się od usytuowania określonego w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę planie realizacji, co jest widoczne po porównaniu przedłożonego przez właściciela szkicu pomiaru budynku mieszkalnego z ww. dokumentami. Nie stwierdzono jednak, aby po przyjęciu w 2003 r. zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, inwestor wykonywał roboty budowlane. Oznacza to, że w takim układzie budynek został oddany do użytkowania. Zdaniem organu, należy również uwzględnić, że w T. przeprowadzono odnowę operatu ewidencji gruntów z ustaleniami gminnych gruntów, wraz ze zmianą numeracji działek, co mogło mieć wpływ na obecne różnice wymiarowe. Mając powyższe na uwadze PINB uznał, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na naruszeniu linii zabudowy niezgodnie z planem miejscowym z 1977 r. Decyzję o umorzeniu postępowania organ podjął mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy, z którego nie wynika, że roboty budowlane nie zostały wykonane z naruszeniem obowiązującej wówczas linii zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. S., podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego, między innymi w zakresie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz braku oceny (na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego), czy istotne dla sprawy okoliczności – w tym co do miejsca przebiegu linii zabudowy - zostały udowodnione. Wskazano również na nieuwzględnienie wniosków stron i nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów, z oględzin nieruchomości i z przesłuchania stron. Odwołujący się wniósł nadto, o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z pisma z dnia 24 września 1982 r. Urzędu Miasta i Gminy w T. co do przebiegu linii zabudowy względem ul. S. oraz z mapy zasadniczej, na której wykreślono przebieg obowiązującej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Linia ta dla wszystkich działek przy ul S. - zdaniem strony - przebiega w odległości 6 m od granic ulicy. DWNB decyzją z dnia 29 października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu faktycznym organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania aprobując bez uwag ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji. W uzasadnieniu przytoczono tożsamą argumentacje z argumentacją organu pierwszej instancji dla wykazania, że nie jest obecnie możliwe stwierdzenie, że inwestycja narusza linię zabudowy oraz, że budynek został oddany do użytkowania przy usytuowaniu różniącym się nieznacznie od jego usytuowania w projekcie realizacyjnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe rzetelnie ustalając, że A. P. uzyskał pozwolenie na budowę obiektu którego usytuowanie obrazuje wyrys z mapy zasadniczej na rok 1987. Brak zatem podstaw do zarzucania inwestorowi samowoli budowlanej w zakresie naruszenia linii zabudowy. Zdaniem organu, nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Uzasadniając powyższe stanowisko autor uzasadnienia decyzji przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 grudnia 2011r. zaznaczył, że zasada ekonomii procesowej z art. 12 k.p.a. modyfikuje zasadę prawdy materialnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) nakazując organowi administracji wyjaśnienie z własnej inicjatywy tylko te fakty, które są konieczne dla wydania orzeczenia, a więc fakty wyrażone w hipotezie normy prawnej zastosowanej w sprawie, a obowiązek wszechstronnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy nie przeczy zasadzie, zgodnie z którą ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Mając na uwadze powyższe stanowisko, organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko PINB, który stwierdził, że materiał zgromadzony w sprawie nie potwierdza wysuwanych przez odwołującego się zarzutów, a tym samym brak podstaw do merytorycznego podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. DWINB wyjaśnił również autorowi odwołania, że rozpatrując przedmiotową sprawę badano przede wszystkim zgodność posadowienia spornego obiektu z dokumentacją na podstawie której został on wybudowany. To, że odwołujący się wybudował na działce sąsiedniej budynek w innej odległości niż inwestor, nie może obligować organów do zarzucenia mu naruszenia przepisów w zakresie zgodności budowy z przepisami. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. S. i R.S. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj: art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez nie podjęcie w obu instancjach wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz brak oceny co do tego, czy istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały udowodnione - w tym okoliczność miejsca przebiegu obowiązującej linii zabudowy zgodnie z planem miejscowym oraz okoliczność jej naruszenia przez obiekt wybudowany na działce nr 4. Naruszenie przywołanych przepisów, w ocenie skarżących, wynika także z nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów z dokumentów, w szczególności z dokumentu w postaci planu realizacyjnego usytuowania spornego budynku, z decyzji z dnia 27 grudnia 1989 r. o pozwoleniu na budowę wraz z załącznikami oraz z nieprzeprowadzenia oględzin - pomimo, że przedmiotem tych dowodów były okoliczności istotne dla sprawy. Niezasadnie pominięto też wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron pomimo, że organ uznał, iż wyczerpał możliwości dowodowe a w sprawie pozostały okoliczności niewyjaśnione istotne dla sprawy. Naruszające ww. przepisy było również zaniechanie wystąpienia do organu gminy o dokument w postaci załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r., który istotny jest dla ustalenia miejsca przebiegu linii zabudowy, oraz zaniechanie wystąpienia do Archiwum Państwowego dla uzyskania części tekstowej planu z 1977 r. Pomimo wskazanych naruszeń, organ drugiej instancji utrzymał decyzję PINB w mocy, nie odnosząc się wniosku o przeprowadzanie, na podstawie art. 136 k.p.a., dowodu z pisma z dnia 24 września 1982 r., zawierającego informację o odległości linii zabudowy od ulicy, oraz dowodu z mapy zasadniczej na której wykreślono linię zabudowy. Stawiając powyższe zarzuty strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Nadto zawnioskowano o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów w postaci: informacji Urzędu Miasta Gminy w T. o terenie pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w T. przy ul. S. [...] z dnia 24 września 1982 r. na okoliczność przebiegu linii zabudowy; mapy zasadniczej z wrysowaną na okoliczność tego, że linia zabudowy względem ulicy przebiega w odległości 6m; planu realizacyjnego usytuowania budynku uczestnika postępowania na okoliczność j.w.; opisu technicznego przystosowania spornego budynku mieszkalnego; decyzji z 27 grudnia 1989 r. o pozwoleniu na budowę wraz z załącznikami; decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia 18 czerwca 1987 r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Działając w granicach przyznanych kompetencji, sąd administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j Dz.U. z 2012 r., poz. 270.- zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). W niniejszej sprawie wystąpiły uchybienia objęte hipotezą art. 145 § 1 pkt1 lit. c u.p.p.s.a., gdyż naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego szczegółowo wykazane w dalszej części uzasadnienia które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu, zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami poddana została decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) umarzającą postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na naruszeniu linii zabudowy niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...]. Podstawę prawną podjętego orzeczenia stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie wskazuje się, że sytuacja taka między innymi zachodzi, brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (por.B. Adamiak, J Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 1998. s. 664). Stan sprawy o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a. to w istocie brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego, przez wydanie decyzji administracyjnej, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (stosunku materialnoprawnego). Tak rozumiana sprawa staje się bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej – w formie decyzji administracyjnej – ingerencji organu (por. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. I OSK 967/05, LEX nr 201507). Z sytuacją taką mamy do czynienia także wówczas, gdy wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez strony, jak i z urzędu. Organ nadzoru budowlanego może zastosować ww. przepis w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie robót budowlanych jeżeli na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzi, że nie ma podstaw do zastosowania normy prawa materialnego i do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Stan faktyczny wynikający z materiału dowodowego nie mieści się bowiem w hipotezie żadnej z norm prawnych, na podstawie której organ władany byłby orzec co do praw i obowiązków strony postępowania. Przyjęcie tego rodzaju wniosku, często możliwe będzie dopiero po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie istotnych dla zastosowania danej normy prawa materialnego okoliczności faktycznych. Ustalenia w tym zakresie poczynione w sposób zgodny z obiektywną rzeczywistością, pozwala na ocenę, czy dany przepis prawa materialnego znajduje w nim zastosowanie, czy też wobec braku koniecznych przesłanek materialnych, postępowanie należy zakończyć w sposób formalny. W niniejszej sprawie istotne jest, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działce nr 4 przy ul. S. [...] w T. z przekroczeniem linii zabudowy. Podstawę umorzenia tak określonego postępowania, stanowił natomiast wynik postępowania dowodowego, który w ocenie organu wykazał, że obiekt budowlany będący przedmiotem sprawy nie został wybudowany z przekroczeniem linii zabudowy obowiązującej w czasie jego realizacji. Stanowisko takie podtrzymał organ drugiej instancji. Wskazać jednak należy, że na żadnym etapie postępowania ani przed organem pierwszej jak też przed organem drugiej instancji nie wskazano, która z norm prawa materialnego stanowić miała podstawę podjętych przez organ czynności procesowych zmierzających do zbadania, czy istnieją podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego w formie władczej. Inaczej mówiąc organy nie wskazały w związku z którą normą prawa materialnego badano sprawę. Mając na względzie kompetencje przyznane organom nadzoru budowlanego, jak też treść pisma skarżącego inicjującego postępowanie stwierdzić należy, że czynności procesowe podjęto dla ustalenia, czy budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. S. [...] w T., został wybudowany z naruszeniem prawa kwalifikowanym jako samowola budowlana. Zauważyć więc trzeba, że ustawa - Prawo budowlane reguluje kwestie samowoli budowlanej w przepisach art. 48, art. 49 b oraz art. 50 i 51. Aczkolwiek w przepisach tych określone są skutki owej samowoli o bardzo zróżnicowanym charakterze, to nie ulega wątpliwości, że możliwość zastosowania tych regulacji dotyczy wyłącznie tych stanów faktycznych w których ona występuje. Obejmuje ona sytuacje począwszy od całkowitego zignorowania władczych uprawnień odpowiedniego organu do oceny zgodności z prawem zamierzenia budowlanego (budowa bez pozwolenia na budowę) po samowolne odstępstwo od warunków legalnie realizowanej inwestycji (odstępstwo od pozwolenia na budowę). W niniejszej sprawie organy prowadząc postępowanie w sprawie robót budowlanych naruszających obowiązującą linie zabudowy a następnie je umarzając obowiązany był wyraźnie wskazać, która ze wskazanych wyżej norm prawa materialnego i z jakich względów nie znajduje w sprawie zastosowania. Skoro organy tego nie określiły nie jest jasne czy organy bezprzedmiotowość postępowania ustaliły w kontekście przesłanek z art. 48, art. 49 b czy też art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przy braku wyraźnego stanowiska organów w tym względzie, trudno polemizować z konkluzją o bezprzedmiotowości postępowania. W tej sytuacji podjęte orzeczenie wymyka się spod kontroli stron jak też sądu. Ta podstawowa dla sprawy okoliczność nie powinna być przedmiotem domysłów ze strony adresatów decyzji, jak też Sądu. Organ winien ją jednoznacznie określić już na początkowym etapie postępowania i wyraźnie wskazać w uzasadnieniu decyzji. Dopiero wówczas można ocenić, czy wobec ustalonego stanu faktycznego sprawy organ trafnie przyjął, że brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu przez wydanie decyzji opartej na tej normie. Już samo to, stanowi naruszenie obowiązujących przepisów procesowych nakładających na organu administracji obowiązek uzasadnienia podjętego orzeczenia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. Każda decyzja powinna bowiem zawierać uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tych elementów strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych praw oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine gua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron do organów administracyjnych. W ocenie Sądu, uzasadnienie prawne nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający paragrafu przepisu prawa, ale powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego, odniesioną do konkretnej normy prawa materialnego, wskazującą związki jakie zachodzą pomiędzy tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne – jak wynika z art. 107 § 3 k.p.a. – powinno zawierać wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oprał, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie organy obu instancji z powyższych obowiązków się nie wywiązały. Zastrzeżenia Sądu budzi zarówno uzasadnienie faktyczne jak i uzasadnienie prawne obu decyzji. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że umarzając postępowanie organy pominęły w swoich rozważaniach, że obiekt budowlany stanowiący jego przedmiot, wzniesiony został na podstawie funkcjonującego nadal w obrocie ostatecznego pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 27 grudnia 1989 r. Z niekwestionowanych ustaleń wynika również, że roboty budowlane przy jego realizacji zostały zakończone i zgłoszone właściwemu organowi, o czym świadczy wydane przez Starostę T., potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych bez sprzeciwu, z dnia 22 stycznia 2003 r. Niewątpliwie z faktu przyjęcia budynku do użytkowania wynikają dla inwestora doniosłe konsekwencje, w szczególności nabycie uprawnień związanych z zakończeniem procesu budowlanego oraz możliwością rozpoczęcia legalnego użytkowania wybudowanego budynku. Zaznaczyć jednak należy, że zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych wywołuje skutek prawny w stosunku do tych robót na które zostało wydane pozwolenie na budowę. Jeżeli zatem wykonano roboty budowlane wykraczające poza zakres pozwolenia na budowę, to samo dokonanie zgłoszenia i nie wniesienie sprzeciwu przez organ, robót takich nie legalizuje (por. NSA w wyroku z dnia 18 marca 2010 r. II OSK 570/09, LEX nr 302449). Wobec postawionych przez skarżącego zarzutów, które spowodowały wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, a z których wynikało, że kwestionuje on zgodność posadowienia budynku w stosunku do obowiązującej w dacie jego realizacji linii zabudowy, oraz zgodność jego posadowienia z projektem realizacyjnym, zadaniem organów prowadzących postępowanie – w świetle przedstawionych wyżej uwag - było przede wszystkim zbadanie, czy sporny obiekt wybudowany został zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W przypadku prowadzenia postępowania dotyczącego obiektu na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę organy miały obowiązek porównać treść ustalenia wynikające z projektu budowlanego i związanych z nim decyzji, ze zrealizowaną na tej podstawie inwestycją, przede wszystkim celem ustalenia, czy nie zachodzą odstępstwa – przede wszystkim co do wyznaczonych linii zabudowy - uzasadniające kontynowanie tego postępowania. Jeżeli odstępstwa zostaną stwierdzone, ustaleniu powinno podlegać, czy są to odstępstwa istotne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, ze organy obu instancji nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy i zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla załatwienia sprawy przez wydanie stosownego orzeczenia (merytorycznego lub formalnego). Z przedstawionych Sądowi akt sprawy, jak też z uzasadnień obu decyzji nie wynika, aby organy podjęły konieczne dla wyjaśnienia powyższych kwestii czynności i nawet nie odniosły się do tego, czy obiekt został wybudowany zgodnie z warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę. W aktach sprawy – co organy same stwierdzają brak kompletnego projektu budowlanego. Organ wezwał co prawda inwestora do przedstawienia stosownej dokumentacji jednak z akt sprawy nie wynika, czy i jak zareagował on na to wezwanie. Nie zostało zatem jasno wyjaśnione, czy inwestor dysponuje kompletną dokumentacją, a tym samym nie zbadano wszystkich możliwości pozyskania kompletnej dokumentacji. Dokumentację projektową – jak organ sam wskazuje niepełną - uzyskano natomiast z Urzędu Gminy w T., przy czym nawet w tym zakresie nie przeprowadzono oceny zgodności inwestycji. Przede wszystkim skupiono się bowiem na ustaleniu czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, określał i w jaki sposób linię zabudowy w stosunku do ulicy J. S.. Czynności wyjaśniające, podjęte w tym zakresie również budzą poważne zastrzeżenia pod względem procesowym. PINB w tym zakresie ograniczył się jedynie do wystąpienia do organu gminy o udzielenie informacji w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 26 września 1977 r., Nr [...], dotyczącego działki nr [...] - w odniesieniu do linii zabudowy, oraz do konsultacji telefonicznych z pracownikiem organu gminy w związku z wątpliwościami co do przebiegu linii zabudowy. W rezultacie, przyjmując kluczowe dla swojego rozstrzygnięcia stanowisko, że linii zabudowy nie naruszono, gdyż nie można jej przebiegu jednoznacznie ustalić ze względu na brak informacji o tej linii na załączniku graficznym do uchwały, organ oparł się jedynie na dowodzie w postaci informacji organu gminy o tym, że na załączniku graficznym do planu brak jest informacji dotyczących linii zabudowy oraz na konsultacji telefonicznej z pracownikiem tego organu. To ostatnie działanie w świetle przepisów regulacji k.p.a. jest niedopuszczalne z tego względu, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.). Wyjątek od tej zasady dopuszczalny jest tylko, gdy przemawia za tym interes strony a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy w formie pisemnej odnosi się do całego ciągu czynności występujących w toku załatwiania sprawy od wszczęcia postępowania do podjęcia decyzji. Odnosi się do komunikowania się organu ze stronami, z innymi organami, przesłuchiwania świadków, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, dokonywania oględzin, przeprowadzania rozpraw itp. Wynika z niej, że wszystkie czynności nawet dokonane ustnie, muszą być utrwalone w protokole. Organ jest obowiązany do dokumentowania w formie pisemnej i utrwalania czynności podejmowanych przez niego i przez strony dla załatwienia sprawy. Tym samym, informacje uzyskane drogą telefoniczną od innego organu nie mogły stanowić dowodu na podstawie którego podjęto w sprawie rozstrzygnięcie. Wadliwie również jest to, że organ nie pozyskał załącznika graficznego do planu miejscowego i nie dokonał samodzielnej oceny tego dokumentu, poprzestając na informacji (interpretacji) innego organu. Wobec braku należytego udokumentowania powyższych ustaleń w aktach sprawy, należy stwierdzić, że wnioski organu co do niemożności ustalenia linii zabudowy w planie miejscowym są zupełnie dowolne. W uzupełnieniu wypada dodać, że gdyby przebieg rozmowy telefonicznej został utrwalony na piśmie (np. w formie notatki służbowej), to i tak nie byłaby ona wystarczająca dla uzasadnienia kluczowej dla organu pierwszej instancji tezy o braku możliwości ustalenia linii zabudowy. Jeżeli organ chciał badać ustalenia planu miejscowego dotyczące linii zabudowy, to powinien przede wszystkim uzyskać tekst tegoż aktu oraz jego załącznik graficzny i dokonać samodzielnej analizy planu w tym zakresie a nie opierać się na interpretacji innego podmiotu. Ewentualne stanowisko organu gminy w tym zakresie mogłoby dla organu stanowić materiał pomocniczy, przy czym, jeżeli organ chciałby skorzystać z tych wyjaśnień, to powinny one przybrać odpowiednią pisemną formę procesową. Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżący wnioskował do organu o uzyskania załącznika graficznego do planu, niemniej jednak wniosek ten nie został nieuwzględniony bez większego uzasadnienia. Skupiając się na kwestii dotyczącej określenia przebiegu linii zabudowy w planie miejscowym, organy zupełnie marginalnie potraktowały kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę dnia 27 grudnia 1989 r. oraz ze stanowiącym jej integralną część planem realizacyjnym. Pominięto przy tym zupełnie ocenę, czy i jak wyznaczono linie zabudowy na planie realizacyjnym. Organy nie oceniły również i nie wyjaśniły jak w kontekście uzyskanej dokumentacji o pozwoleniu na budowę należy traktować ustalenia dotyczące linii zabudowy wynikające z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 18 czerwca 1987 r. Prawidłowa ocena tej kwestii niewątpliwie wymagała sięgnięcia do przepisów stanowiących podstawę wydania tych aktów, jak ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych, ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W tych okolicznościach za zupełnie dowolne należy uznać stwierdzenie organu pierwszej instancji, że obecnie położenie budynku nieznacznie różni się od usytuowania określonego w zatwierdzonym planie realizacji w decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest widoczne przy porównaniu przedłożonego w dniu 6 czerwca 2013 r. szkicu pomiaru budynku mieszkalnego z ww. dokumentem. W tym względzie oparto się bowiem na nieprzeanalizowanym i niekompletnym materiale dowodowym w zakresie pozwolenia na budowę. Nadto organ winien w sposób precyzyjny określić jakie dokładnie występują różnice w faktycznym usytuowaniu obiektu względem jego usytuowania wynikającego z pozwolenia na budowę odnośnie wszystkich granic nieruchomości (również z działkami nr [...] i nr [...]) a nie tylko względem granicy z ulicą J. S.. Wykazanie różnic w tym względzie pociąga za sobą konieczność rozważenia prawidłowości ustalonych w postępowaniu stron postępowania. Obowiązkiem organu było również ustalenie i wypowiedzenie się w kwestii stanowiącej istotę sporu w niniejszej sprawie, tj w jakiej odległości zgodnie z warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę oraz z przepisami powinien być zlokalizowany sporny obiekt od strony ulicy J. S. oraz zbadanie czy wymóg ten został spełniony, czy też jak twierdzi skarżący nie. Nie jest wystarczające lakoniczne stwierdzenie, że występują niewielkie różnice w usytuowaniu budynku. Nie przekonuje też, zdaniem Sądu, próba wyjaśnienia stwierdzonych różnic pomiarowych, jako efektu zmian w pomiarach geodezyjnych, które mogły powstać w związku z przeprowadzoną odnową operatu ewidencji gruntów na terenie T.. W aktach sprawy brak bowiem odpowiednich dokumentów wydanych przez organ prowadzący ewidencję gruntów które takie stanowisko potwierdzałyby. Nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania stwierdzenie organu, że skoro po przyjęciu przez Starostwo T. zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, inwestor nie wykonywał robót budowlanych w zakresie zmiany usytuowania budynku, to w takim kształcie został on oddany do użytkowania. Jak już wcześniej zaznaczono, jeżeli wykonane roboty budowlane wykraczają poza zakres pozwolenia na budowę, to samo dokonanie zgłoszenia i nie wniesienie sprzeciwu przez organ, robót takich nie legalizuje. Podkreślić w tym miejscu należy, że ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stanowi zgodę na zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego o określonym kształcie, charakterze i zasięgu terytorialnym. W niniejszej sprawie zabrakło tymczasem kluczowych dla jej rozstrzygnięcia ustaleń, w jakim stopniu zakres pozwolenia na budowę w zakresie usytuowania budynku, pokrywa się z obecnie istniejącym stanem na przedmiotowej działce. Wobec stwierdzonych uchybień przypomnieć należy, że zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek podjęcia, z urzędu lub na wniosek strony, wszelkich kroków niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym odczytywać również należy w ten sposób, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Jako "gospodarz" postępowania administracyjnego organ administracji określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobiera środki dowodowe potrzebne do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie nie posiada jednak całkowitej dowolności, lecz powinien zmierzać do urzeczywistnienia reguł prawdy obiektywnej oraz stosować się do wymogów postępowania określonego w art. 75 i następnych k.p.a. Jako dowód winien zatem dopuścić wszystko, co może przyczynić się w do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przez możliwość przyczynienia się do wyjaśnienia sprawy w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć prawdopodobieństwo (a nie pewność) wpłynięcia określonej czynności dowodowej na wyjaśnienie stanu faktycznego. Z art. 78 § 1 wskazanego już aktu wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Organ może nie uwzględnić żądania strony które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). W judykaturze podkreśla się, że nawet jeżeli występują przesłanki określone art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji nie może przed wydaniem decyzji nie ocenić przedłożonych przez stronę dowodów (NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 1988 r. SA/Lu 151/88, ONSA 1988/2/72). Zatem w przypadku, gdy strona zgłasza wnioski dowodowe, zawsze muszą być one poddane ocenie organu (która powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji), a nie mogą zostać pominięte milczeniem. Skoro organ ma obowiązek ustalić stan faktyczny sprawy w sposób jak najbardziej zgodny z rzeczywistością, czemu służyć ma zgromadzony materiał dowodowy, to dla realizacji tego obowiązku istotne znaczenie ma ocena dowodów zgłaszanych przez stronę i ich przeprowadzenie. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a. Należy też mieć na uwadze, że przez właściwe uzasadnienie decyzji organ realizuje przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Rola organów w postępowaniu nie ogranicza się tylko do wydania słusznego rozstrzygnięcia, ale także mają one za zadanie w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje decyzje, tak aby były one zrozumiałe dla ich adresatów - w większości osób bez znajomości prawa (NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. II OSK 2306/10). Organy nadzoru budowanego orzekając w zakresie swoich kompetencji obowiązane są więc działać zgodnie z procedurą wynikającą z k.p.a. Podejmowane przez nie rozstrzygnięcia nie mogą opierać się na domysłach czy dedukcji lecz muszą jasno wynikać z jasno ustalonego stanu faktycznego mającego wsparcie w materiale dowodowym a stanowisko organu musi być przekonująco uzasadnione. W kontrolowanym postępowaniu przedstawione wyżej reguły zostały naruszone z przyczyn częściowo już wcześniej wskazanych. Nadto organy, zwłaszcza organ II instancji uchybił przepisowi art. 75 i art. 78 k.p.a. Skarżący w obu instancjach składali bowiem wnioski o przeprowadzanie dowodów ze wskazywanych przez nich dokumentów oraz z oględzin jak też z przesłuchania stron. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji do tych wniosków się nie odniósł, przy czym o ile bez znaczenia jest brak stanowiska organu co do wniosków o przeprowadzenie dowodu z takich dokumentów jak decyzja o pozwoleniu na budowę czy decyzja lokalizacyjna, gdyż dokumenty te stanowiły część materiału dowodowego w sprawie i były uwzględnione przez organ (można jedynie kwestionować dokonaną przez organ ocenę tych dowodów) o tyle pominięcie milczeniem pozostałych wniosków stanowi naruszenie prawa. Na aprobatę nie zasługuje również wyrażone w tym względzie stanowisko organu odwoławczego, który odnosząc się do zarzutów odwołania (podnoszących kwestię pominięcia wniosków dowodowych) ograniczył się tylko do przytoczenia fragmentu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętego w innej sprawie, bez wyjaśnienia stronie w jaki sposób pogląd prawny wyrażony w zacytowanym wyroku, znajduje odniesienie do złożonych przez strony wniosków i bez wyjaśnienia, dlaczego – zdaniem organu - są one nieuzasadnione. Ubocznie zauważyć należy, że chybione było powołanie się na stanowisko że organ powinien z własnej inicjatywy wyjaśniać tylko te fakty które wyrażone w hipotezie normy prawnej zastosowanej w sprawie, skoro organy nie wyjaśniły, które normy prawne stosowały stwierdzając przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Zupełnym milczeniem organ odwoławczy pominął natomiast wnioski o przeprowadzenie na zasadzie art. 136 k.p.a. postępowania uzupełniającego i uwzględnienia przy orzekaniu przedłożonych przez strony dowodów z pisma z dnia 24 września 1982 r. stanowiącego informację o terenie pod budowę budynku przy ul. S. [...] oraz z mapy zasadniczej na której wykreślono obowiązującą linię zabudowy w odległości 6 m od granic działki inwestora i działek sąsiednich do ul. S.. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych wniosków i nie ocenił ich wartości dowodowej co narusza wskazane wyżej przepisy. W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca mocy decyzję organu pierwszej instancji, wobec stwierdzonych wyżej wadliwości postępowania przed tym organem, również podjęta została z naruszeniem wymienionych przepisów. Powyższe świadczy także o tym, że organ II instancji nie wywiązał się obowiązku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w całości ( art. 15 k.pa.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 14 § 1, art. 77 § 1, art. 75, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Organy jako podstawę rozstrzygnięcia przyjęły bowiem niepełny materiał dowodowy, nie dokonały właściwej analizy materiału już zgromadzonego, przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów, nie odniosły się w należyty sposób do wniosków dowodowych składanych przez strony, a wreszcie naruszyły przepisy nakładające wymóg odpowiedniego uzasadniania swojego stanowiska. W tych okolicznościach rozstrzygnięcie umarzające postępowanie należy uznać za przedwczesne. W ponownym postępowaniu właściwy organ podejmie niezbędne czynności celem wyjaśniania okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy mając na względzie wynikające z powyższego wyroku uwagi oraz prowadząc postępowania zgodnie z obowiązującymi wymogami wynikającymi z przepisów k.p.a. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zawiązku z art. 135 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku zastosowania w sprawie art. 152 ww. a podstawę zasądzenia kosztów stanowił przepis art. 200.