II SA/Wr 604/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B. i T. G. na decyzję D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 18.05.2006r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy – Prawo budowlane wymierzył B. i T. G. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] a w O.. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2006r. organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wobec niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Po wyłączeniu dotychczasowego organu I instancji, kolejny organ nadzoru budowlanego w dniu 13 października 2008r. umorzył postępowanie w tej sprawie, gdyż nie ustalił stanu użytkowania obiektu, a jednocześnie uznał za bezpodstawne twierdzenia inwestorów, jakoby dokonali skutecznego zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytkowania. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2009r. organ odwoławczy utrzymał w mocy to postanowienie zaznaczając jednak, że umorzenie powinno zostać orzeczone decyzją, zaś w uzasadnieniu stwierdził w szczególności brak okoliczności wskazujących na dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, co potwierdzają m.in. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Wr 154/09 tut. Sąd uchylił postanowienie z dnia 10 lutego 2009r..Według zawartych w wyroku wiążących ocen prawnych i wskazań (art. 153 p.p.s.a.), postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 15, art. 7, art. 11, art. 107 oraz art. 138§1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Organ bowiem nie ustosunkował się w uzasadnieniu do podstawowych zarzutów zawartych w odwołaniu, gdyż nie dokonał umotywowanej oceny, czy inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia faktu zakończenia robót budowlanych. W aktach sprawy nie ma postanowienia GINB powołanego w uzasadnieniu przez organ. W ponownym postępowaniu organ powinien rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, odnosząc się w pełni do zarzutów skarżących. Organ powinien rozważyć podstawę do ewentualnego zawieszenia postępowania z uwagi na związek z innymi toczącymi się postępowaniami. Na temat tych innych postępowań brak w aktach sprawy materiału dowodowego. Uzasadnienie powinno spełniać wymagania wynikające z art. 107§3 i art. 11 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ ponownie utrzymał w mocy błędnie nazwaną postanowieniem decyzję z dnia 13.10.2008r. umarzającą postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania budynku jednorodzinnego przy ul. Strzelnej 1 a w Oławie. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 54 i art. 55 oraz art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Przytoczył ustalenie, że aktualnie obiekt nie jest użytkowany. Natomiast skarżący nie dokonali skutecznego zakończenia budowy tego budynku. Wynika to z postanowienia organu z dnia 24.09.2008r. stwierdzającego niemożność wydania inwestorom zaświadczenia o dokonaniu przez nich skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, gdyż takiego zawiadomienia nie dokonali. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem GINB z dnia 17.12.2008r., zaś wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009r. WSA w Warszawie oddalił skargę na to postanowienie. Do akt sprawy organ dołączył odpis tego prawomocnego wyroku oraz postanowienie z dnia 17 grudnia 2008r., a także materiał poprzedzający orzeczenie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego skuteczne zgłoszenie przez inwestorów zakończenia budowy bądź odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia w tej kwestii. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący, godząc się z treścią rozstrzygnięcia, zakwestionowali prawidłowość jego uzasadnienia. Wadliwa była argumentacja organu, że materiał sprawy nie potwierdza faktu skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy. Faktu tego nie podważa odmowa wydania zaświadczenia o skutecznym zakończeniu robót budowlanych. Organ powinien przyjąć za dowód oświadczenie skarżących złożone zgodnie z art. 75 §2 k.p.a. na ten temat. Skarżący dokonali zgłoszenia, zaś właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, co nie mogło oznaczać pozostawienia zgłoszenia bez rozpatrzenia, lecz wyrażenie milczącej zgody na użytkowanie domu. Zgłoszenie nastąpiło w czasie pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę nr [...] . Późniejsza decyzja nr [...] wydana w trybie naprawczym, zezwalająca na wznowienie robót i wymagająca uzyskania zezwolenia na użytkowanie domu, została wydana przed uchyleniem pozwolenia na budowę i dlatego została unieważniona (decyzja w tej sprawie została uchylona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie). Nie jest prawdą, że skarżący nie uzupełnili zgłoszenia na wezwanie właściwego organu. Organ ten nie zawiadomił ich o pozostawieniu zgłoszenia bez rozpatrzenia. Z naruszeniem art. 107 §3 k.p.a. organ nie omówił dowodu w postaci oświadczenia skarżących oraz okoliczności braku sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. W podsumowaniu skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do uzupełnienia akt sprawy o wszystkie dokumenty dotyczące zgłoszenia oraz postępowania w kwestii wydania zaświadczenia. Sąd w uzasadnieniu wyroku powinien ustalić fakt skutecznego zgłoszenia przez skarżących zakończenia robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżący zmodyfikowali wniosek skargi i domagali się uchylenia decyzji wydanych w nin. sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 56, poz. 1118 ze zm.), w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 lub art. 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego (art. 54) różni się istotnie od innych postępowań prowadzonych na skutek zawiadomienia lub zgłoszenia (np. art. 30 lub art. 71 ustawy), gdyż ustawodawca nie ustanowił tutaj w ogóle przesłanek wniesienia sprzeciwu oraz nie wyłączył stosowania art. 64§2 k.p.a.(co przewiduje art. 30 ust. 2 i art. 71 ust. 3).W art. 57 ust. 1 i 2 prawa budowlanego wymienia się dokumenty, które należy dołączyć do zawiadomienia, zaś w ust. 4 tego przepisu stwierdza się, że inwestor obowiązany jest uzupełnić dokumenty niekompletne lub posiadające braki i nieścisłości. Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA syg. akt II OSK 445/06, 1535/06 lub 2043/06) w przypadku nieuzupełnienia braków zawiadomienia, staje się ono bezskuteczne, uznawane jest za niebyłe. Jak stanowi bowiem art. 64§2 k.p.a., w przypadku braków formalnych podania (tutaj: zawiadomienia) należy wezwać wnoszącego do ich usunięcia w określonym terminie, zaś ich nieusunięcie powoduje pozostawienie podana bez rozpoznania, o czym wnoszącego podanie należy pouczyć. Trzeba również pamiętać, że procedura zawiadomienia o zakończeniu budowy kończy się zwróceniem inwestorowi dokumentów dołączonych do zawiadomienia (art. 57 ust. 8 prawa budowlanego). Skarżący nie twierdzili, że organ zwrócił im dokumenty, bądź zaniechał tego i znajdują się one w określonym miejscu w aktach sprawy. Należało przyznać rację skarżącym, że organ nie dołączył pełnego materiału dotyczącego zawiadomienia, jednak uzupełnił akta o dokumenty dotąd brakujące oraz szereg dokumentów wskazujących pośrednio na brak skutecznego zawiadomienia i jego uzupełnienia na wezwanie właściwego organu, co można było ocenić jako wykonanie wiążących wskazań (art. 153 p.p.s.a.). Nie był trafny pogląd skarżących, że skoro treść zaświadczenia nie tworzy nowych faktów lub stanu prawnego, to odmowa jego wydania nie dowodzi braku określonych faktów lub stanu prawnego. Nie chodzi przecież o teoretycznie możliwe udokumentowanie tych stanów, lecz ich udowodnienie w oparciu o dane zawarte w aktach sprawy. Odmowa wydania zaświadczenia dowodzi braku możliwości wykazania pewnych faktów lub stanu prawnego w oparciu o dane dostępne organowi. Właściwą drogą kwestionowania odmowy są środki prawne przewidziane w sprawie wydawania zaświadczeń, nie zaś przekonywanie w nin. sprawie o bezzasadności odmowy. O ile materiał dowodowy (zawartość danych) ulegnie zmianie, inwestor będzie mógł się powołać na nowy stan rzeczy, nawet bez starań o jego urzędowe potwierdzenie, ale do chwili tej zmiany należy uznać stan wynikający z ostatecznych bądź prawomocnych przypadków odmowy wydania zaświadczenia. Stan ten wynika również z treści uzasadnień postanowień odmownych. Jak wynikało z uzupełnionego przez organ materiału sprawy, w dniu 2 maja 2006r. inwestor zgłosił w Starostwie Powiatowym w Oławie zakończenie robót budowlanych wykonanych zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 31.12.1997r.. Do zawiadomienia nie dołączono żadnych dokumentów. Postanowieniem z dnia8.05.2006r. zawiadomienie zostało przekazane organowi nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 25.05.2006r. organ nadzoru budowlanego poinformował skarżących, że w dniu 17.05.2006r. zostali oni wezwani do uzupełnienia zawiadomienia o dokumenty wymienione w art. 56 ust. 1 i art. 57 ust. 1 pkt 1-6 prawa budowlanego . Jednocześnie organ ten zwrócił uwagę, że obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia 16.08.2004r. wydanej przez PINB Oława, w której zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ ten pouczył skarżących, że w przypadku nieuzupełnienia braków wymienionych w wezwaniu z dnia 17.05.2006r., sprawa pozostanie nierozpatrzona. Decyzją z dnia 19.06.2006r. na podstawie art. 36 a prawa budowlanego zostało uchylone pozwolenie na budowę nr [...], gdyż w dniu 25.07.2004r. wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyzja nr [...] nakazująca inwestorom dostarczenie zamiennego projektu budowlanego. W dniu 12.06.2006r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Skarżący nie twierdzą nawet, że uzyskali pozytywną decyzję w tym przedmiocie. W powyższym stanie sprawy inwestorzy kilkakrotnie wystąpili o wydanie zaświadczenia stwierdzającego skuteczne złożenie przez nich zawiadomienia o zakończeniu budowy. W postanowieniach odmownych organy podnosiły zróżnicowane przyczyny odmowy, jak pozostawienie zawiadomienia bez rozpoznania (art. 64§2 k.p.a.), sporność okoliczności mających stanowić treść zaświadczenia i ich przynależność do materiału dowodowego w postępowaniach jurysdykcyjnych, w kolejnych ponadto brak zmiany stanu sprawy w porównaniu do stanu z daty poprzedniej odmowy, brak podstawy prawnej do wydania zaświadczenia o żądanej treści, brak znaczenia wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na wznowienie budowy. W prawomocnym postanowieniu GINB z dnia 17 grudnia 2008r. utrzymującym w mocy odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia wskazano, że skarżący na skutek wezwania z dnia 25.05.2006r. nie uzupełnili braków zawiadomienia. W szczególności nie stanowił tego uzupełnienia wniosek o pozwolenie na użytkowanie złożony po upływie terminu z art. 64§2 k.p.a., a także z uwagi na wyraźną w tej kwestii treść wniosku. Zawiadomienie to pozostawiono więc bez rozpatrzenia. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi należy zauważyć, że pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi czynność materialnotechniczną, nie wymagająca doręczenia stronie orzeczenia w tej kwestii (patrz wyrok WSA sygn. akt I SA/Wr 76/08 z cyt. tam orzecznictwem i literaturą prawniczą), zaś środek dowodowy w postaci oświadczenia strony (art. 75§2 k.p.a.) ma względną moc dowodową. Organ w dostatecznym stopniu (art. 80 k.p.a.) rozważył materiał dowodowy i uzasadnił własną ocenę o bezskuteczności zawiadomienia o zakończeniu budowy. Niewątpliwie natomiast trafne było umorzenie postępowania w nin. sprawie, skoro organ nie ustalił nielegalnego użytkowania budynku. W tej sytuacji nie miały znaczenia prejudycjalnego rozstrzygnięcia mające zapaść w innych postępowaniach, w szczególności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych bądź w postępowaniach nadzwyczajnych w sprawach odmowy wydania zaświadczeń. Nie było również istotne, co obecnie przeszkadza inwestorom w uzyskaniu aktu umożliwiającego legalne przystąpienie do użytkowania budynku. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.T. 22.03.10r.