II SA/Wr 611/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Kamila Zawiślan, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżony akt nie może być wykonany w całości; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz Rady Gminy D. kwotę 240 zł /dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Rada Gminy D. uchwałą z dnia [...] Nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S. Uchwała podjęta została po uprzednim stwierdzeniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nieważności aktu prawa miejscowego regulującego ten sam przedmiot. Wójt Gminy D. działając w trybie art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ przedłożył podjętą uchwałę Wojewodzie D. jako właściwemu organowi nadzoru, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] stwierdził nieważność kontrolowanego aktu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda D. wyjaśnił, że w podstawie prawnej tej uchwały przywołano art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S. uchwalony niniejszą uchwałą został sporządzany w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) i został już wcześniej uchwalony uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia 24 czerwca 2003 r. Nr 86 z 2003 r., poz. 1781. Na uchwalę tę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli Wojewoda D. i Prokurator Okręgowy w Ś. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2005 r. (sygn. akt: II SA/Wr 1170/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Powodem stwierdzenia jej nieważności było ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0% oraz naruszenie procedury podjęcia uchwały, gdyż uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), tj. przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] Nr [...] o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie o którym mowa w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przedmiocie uchwalenia tego planu, zostało zakończone wraz z wejściem w życie wymienionej uchwały Nr [...], tj. po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Natomiast postępowanie przed sądem administracyjnym, zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jest postępowaniem sądowym w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, obejmującym orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Analiza dokumentacji planistycznej, przedłożonej wraz z uchwałą Nr [...] wykazała, że uchwała ta została opracowana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy D. podjęła przedmiotową uchwałę uwzględniając, że teren będący przedmiotem złożonego zarzutu, odrzuconego uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] Nr [...] o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zmienił właściciela, a nowy właściciel nie podtrzymał zarzutu. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma w niniejszej sprawie zastosowania i podjęcie przez Radę Gminy D. uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 15 i następnych aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. W zakończeniu uzasadnienia organ nadzoru poinformował o skutku tego rozstrzygnięcia wynikającym z art. 92 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Rada Gminy D. Działający jej imieniem pełnomocnik powołując się na przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ wniósł w petitum skargi o: 1. uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody D. z dnia [...] sygn. akt [...] stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. jako niezgodnego z prawem, 2. zasądzenie od Wojewody D. kosztów procesu według norm przepisanych. Uzasadniając tak sformułowane żądanie wniosku pełnomocnik Rady Gminy D. zarzucił organowi nadzoru nieprawidłową interpretację przepisów powołanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wskazał, że Wojewoda D. zarzuca uchwale, której nieważność stwierdził, sprzeczność z prawem ze względu na oparcie jej na nieobowiązującej obecnie ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.). Wojewoda uważa, że postępowanie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie ww. ustawy zakończyło się wraz z upływem 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. uchwały Nr [...] Rady Gminy D. w związku z czym nie może mieć zastosowania art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, to znaczy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie pełnomocnik skarżącej wskazał, że pierwsza uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania wsi S. (Nr [...]) nie wywarła żadnych skutków prawnych z powodu jej prawomocnego unieważnienia i dlatego konieczne było podjęcie drugiej uchwały w tej samej kwestii. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2005 r. (sygn. akt: II SA/Wr 1170/03) Wojewódzki Sąd we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w D. Nr [...]. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały pozbawia tę uchwałę mocy obowiązującej. Należy również podkreślić, że wyrok ten działa z mocą ex tunc, tym samym eliminuje akt prawny już od chwili jego podjęcia. Takie rozwiązanie umożliwia Gminie naprawę własnego błędu i niejako obliguje do podjęcia w miejsce unieważnionego aktu nowej uchwały regulującej tą samą materię, co byłoby niemożliwe w przypadku gdyby stwierdzenie nieważności wywierało skutek ex nunc. Tym samym zastosowanie ma art. 85 ust 2, co kwestionuje Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym. W obrocie prawnym pozostaje bowiem uchwała nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. i uchwała nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. Powyższe uchwały zobowiązują do podejmowania kolejnych czynności planistycznych, a zakończeniem tego procesu będzie uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie przez Radę Gminy D. uchwały Nr [...] w dniu [...] dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i w konsekwencji oparcie jej na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym było działaniem prawidłowym, w związku z czym rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia 5 lipca 2006 r. było bezzasadne. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 28 września 2006 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w uzupełnieniu przedstawionej tam argumentacji wskazał, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP jak i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organ nadzoru dokonuje oceny działalności komunalnej w zakresie zadań własnych, jedynie z punktu widzenia legalności. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., uznając, że sprzecznie z prawem przywołano w jej podstawie prawnej przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nadzoru nie można zgodzić się z zawartym w skardze poglądem, że stwierdzenie wyrokiem sądu administracyjnego nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy D. spowodowało, iż postępowanie w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego objętego tą uchwałą nie uległo zakończeniu. Zdaniem Wojewody D. zawarcie w art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapisu o decyzji ostatecznej tj. wyczerpującej administracyjny tok postępowania potwierdza zasadność poglądu wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż z treści ust. 2 tego artykułu wynika, że zakończenie postępowania w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w dzienniku Urzędowym Województwa D. W zakończeniu uzasadnienia organ nadzoru zwrócił uwagę, że art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem intertemporalnym, określającym zasady postępowania w obszarze dwóch ustaw, zatem nie może być dowolnie interpretowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Jednocześnie w przepisie art. 1 § 2 tej samej regulacji ustawodawca zastrzegł, że wskazana w § 1 kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego /art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. Rozstrzygnięcie należące do tej kategorii aktów było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, przy czym aspekt dokonywanej oceny ograniczony był do kontroli jego prawidłowości materialnej i formalnej. Sąd nie dopatrzył się wadliwości formalnej zaskarżonego aktu, badając natomiast prawidłowość materialną uwzględnił przede wszystkim jego treść, a w szczególności argumentację zastosowaną w uzasadnieniu prawnym. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej. Istotne w sprawie jest, że z przepisu art. 91 ust. 1 wskazywanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego aktu oraz ust. 4 wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 omawianej ustawy do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do posługiwania się w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy przepisem art. 156 § 1 kpa, ustanawiającym w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do kategorii naruszeń wywołujących skutek sprzeczności z prawem zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt 1500/03, Dz. Urz. Opols. 2004/21/648/. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę legalności zaskarżonego aktu w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Uchwała, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym podjęta została na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz. U. Nr 15, z 1999r. poz. 139 z późn. zm./, art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591/ w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/. Kompetencja uchwałodawcza rady gminy wynika z generalnego prawa do wykonywania działalności prawotwórczej, rozumianej jako stanowienie prawa, przy czym prawotwórcza samodzielność rady gminy jako organu samorządu terytorialnego zagwarantowana została w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyraża się w prawie do ustanawiania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów. Ranga tego uprawnienia należna organowi przedstawicielskiemu gminy, która jest z mocy Konstytucji RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego /art. 164/, a tym samym podstawową formą organizacji życia publicznego w terenie znajduje swój wyraz również w art. 87 Konstytucji RP, ustalającym hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyznanie takiego statusu aktom prawa miejscowego. Samodzielność ta jest oczywiście – odpowiednio do konstytucyjnej zasady praworządności /art. 7/ - ograniczona wymogiem sprawowania działalności prawotwórczej wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, której przyznano prymat w systemie źródeł prawa. Na takim zastrzeżeniu skonstruowana została w art. 40 ust. 1 i 2 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym ogólna legitymacja gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Z przepisu tego wynika m.in., że jednym ze źródeł upoważnienia w tym zakresie są ustawy szczególne, a zatem regulujące konkretną materię. Za ustawę takiej kategorii niewątpliwie uznać należy wskazaną w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 85 ust. 2 został zastosowany przy podejmowaniu uchwały objętej kontrolowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynnością nadzorczą. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego w zaskarżonym akcie przyjęcie w podstawie prawnej uchwały tego właśnie przepisu należy kwalifikować jako działanie sprzeczne z prawem, a tym samym jako okoliczność determinującą kasacyjne rozstrzygnięcie. Zważyć zatem należy, że wskazany powyżej przepis stanowi, że: "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Organ nadzoru podejmując zaskarżony akt uznał, że możliwość skorzystania z tego przepisu wyeliminował fakt, że postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. zainicjowane uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. /zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...]/ zostało zakończone po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., a stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2005 r. obligowało właściwy organ gminy do prowadzenia czynności planistycznych wyłącznie w trybie ustawy z dnia 27 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie kontynuowania ich w warunkach regulacji dotychczasowej tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że na jej podstawie przystąpiono do sporządzania planu oraz zawiadomiono o terminie jego wyłożenia do publicznego wglądu. W ocenie Sądu stanowisko prezentowane w sprawie przez organ nadzoru – w istniejących warunkach prawnych – nie jest właściwe, a zastosowana argumentacja nie wykazuje w sposób jednoznaczny sprzeczności z prawem ocenianego w trybie nadzoru aktu. Zdaniem Sądu zarówno przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do przyjęcia, że celem postępowania zainicjowanego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego jest uchwalenie stosownym aktem rady gminy tego planu jako dokumentu określającego przeznaczenie terenów, objętych działaniami planistycznymi i sposób ich zagospodarowania oraz szczegółowe ustalenia w zakresie określonym – odpowiednio – w art. 10 i art. 15 ust. 2 i 3 wymienionych powyżej ustaw. Ten akt zatem kończy postępowanie planistyczne, podlegające kompetencji organów gminy, którego przeprowadzenie należy do jej ustawowych obowiązków i obciąża jej budżet /z ustawowymi wyjątkami/. W uznaniu Sądu w zakresie tego postępowania nie mieszczą się ani czynność przedłożenia uchwały w sprawie planu miejscowego organowi nadzoru ani fakt jej publikacji. Kwestie te nie wynikają ze specyfiki procedury planistycznej, ale z ogólnych i powszechnie obowiązujących zasad ustanowionych w przepisach ustrojowych i ustawie zasadniczej. Tym bardziej nie można za zakończenie postępowania uznawać samego upływu czasu, określającego vacatio legis. Czym innym jest bowiem – w znaczeniu formalnym – zakończenie postępowania, a czym innym byt prawny aktu indywidualnego czy generalnego. Zgodnie z przyjętymi standardami procesowymi zakończenie postępowania związane jest zawsze z czynnością uprawnionego organu i musi niejako wynikać z jego aktywności przejawiającej się w prawnie określonej formie, a przede wszystkim realizować cel postępowania. W tym kontekście należy też wyjaśnić, że – zdaniem Sądu – nieprawidłowe jest odnoszenie argumentacji właściwej dla rozpoznawanej sprawy do treści art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa i uwzględnia ostateczność decyzji administracyjnej, czyli takiego waloru orzeczenia administracyjnego, kończącego postępowanie w indywidualnej sprawie, który oznacza zakończenie możliwości merytorycznego orzekania w warunkach jurysdykcyjnego postępowania głównego. Niemożliwa jest jakakolwiek analogia pomiędzy czynnościami procesowymi w sprawie administracyjnej, a czynnościami procedury planistycznej i właściwymi dla nich sytuacjami oraz rozwiązaniami ustawowymi. Uznając zatem, że w znaczeniu formalnym zakończenie postępowania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje z chwilą podjęcia uchwały w tym przedmiocie, należy w konsekwencji uznać również, że późniejsze stwierdzenie nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru lub wyeliminowanie jej z obrotu prawnego przez stwierdzający nieważność wyrok sądu administracyjnego, powodują sytuację oznaczającą, że postępowanie planistyczne nie zostało zakończone. Instytucja nieważności skonstruowana w ściśle sformalizowany sposób przyjęta jest w każdej procedurze, a jej zasadniczą cechę stanowi w każdym przypadku wywołanie skutku z mocą wsteczną, czyli ex tunc. Oznacza to, że akt, którego nieważność stwierdzono w sposób niewzruszalny, traktowany jest tak, jakby w ogóle nie został podjęty, zatem tak, jakby go w ogóle nie było. Eliminuje się go w tym trybie w sposób absolutny. Skutek taki odnosi się do momentu podjęcia tego aktu, a nie momentu uzyskania przez akt indywidualny cechy ostateczności czy wejścia w życie aktu generalnego. Ten elementu instytucji nieważności postrzegany jest jako wynikający z rangi samego trybu weryfikacyjnego, poprzez który możliwe jest najdalej posunięta ingerencja w zasób obrotu prawnego oraz z samej kategorii wadliwości weryfikowanego aktu. W tym aspekcie rozważań Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w ocenie Sądu nie ma potrzeby odrębnego analizowania skutku stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do samego faktu jej publikacji, bowiem fakt ten jest pozbawiony cechy autonomiczności, mimo swego kreatywnego charakteru. Zdaniem Sądu zaistniała w rozpoznawanej sprawie okoliczność, jaką było stwierdzenie nieważności wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2005 r. /sygn. akt II SA/Wr 1170/03/ uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. /znajdującej się w obszarze gminy D./, spowodowała w sferze formalnej, że postępowanie rozpoczęte uchwałą z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. /zmienioną uchwałą z dnia [...]/ nie zostało zakończone, natomiast jej konsekwencją w sferze materialnoprawnej była możliwość skorzystania z przepisu art. 85 ust. 2 /in fine/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, interpretowanego w sposób wymagany dla przepisów intertemporalnych. Nie budzi bowiem w sprawie wątpliwości to, że w stosunku do przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno podjęto uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia, jak i zawiadomiono o terminie jego wyłożenia do publicznego wglądu, a zatem dokonano tych czynności planistycznych, które są wymagane treścią powołanego powyżej przepisu. Zdaniem Sądu należy założyć, że ustawodawca stanowiąc zasadę przyjętą w treści przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnił czasochłonność i koszty czynności planistycznych ponoszone dla uzyskania wskazanego w przepisie etapu tych prac i chciał uniknąć nadmiernego rygoryzmu proceduralnego, jaki sugeruje organ nadzoru poprzez przyjęte w sprawie stanowisko. Prowadząc czynności wyjaśniające Sąd rozważył również to, że możliwe jest zaistnienie takiej sytuacji /podobnej do występującej w tej sprawie/, w której wyrokiem sądu administracyjnego stwierdzona zostaje nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu podjęcia jej przed rozpoznaniem przez sąd skargi na uchwałę odrzucającą zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, a stwierdzenie nieważności tej uchwały poprzedzało stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej. Akceptując stanowisko Wojewody D. należałoby uznać, że kontynuując procedurę planistyczną organ gminy będzie zwolniony z powinności ponownego rozpatrzenia zarzutu, mimo korzystnego dla uprawnionego podmiotu orzeczenia Sądu, bowiem instytucja zarzutów jest właściwa ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie istnieje w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu nie jest właściwe przypisywanie ustawodawcy – uwzględniając jego racjonalizm i funkcjonowanie w państwie prawa – zamiaru tak lekceważącego traktowania uprawnionych podmiotów i orzeczeń sądowych. Wydaje się przy tym, że sam organ nadzoru w tej kwestii popada w sprzeczność, bowiem jednocześnie akceptuje potrzebę rozpatrzenia zarzutu poprzednio niezgodnie z prawem odrzuconego, a jednocześnie uznaje konieczność stosowania w sprawie procedury planistycznej właściwej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której instytucja zarzutów została wyeliminowana. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uchwale objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie może zarzucić sprzeczności z prawem, o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i mając to na względzie – zgodnie z art. 148 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżaną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.