II SA/Wr 618/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G.i S. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej z urzędu decyzję w sprawie przekazania w wieczyste użytkowanie działki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr[...] , podjętą na podstawie art. 158 § 1 KPA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] r. znak [...] uchylającej z urzędu decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przekazania w wieczyste użytkowanie działki nr [...] położonej w Z. Ś. przy ul. L. nr [...] S. Cz. W uzasadnieniu organ podał, że G. i S. Cz. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] r., znak[...] , uchylającej z urzędu decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przekazania w wieczyste użytkowanie działki nr [...] położonej w Z. Ś. przy ul. L. nr [...] S.Cz. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawcy wskazali przepis art. 156 § 1 pkt 2 KPA, wywodząc, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z treścią "art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2" ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, przedmiotem sprzedaży mogą być stanowiące własność Państwa działki budowlane, a taki charakter miała działka nr [...] położona w Z. Ś., przy ul. L. nr [...]. Wnioskodawcy, mając na względzie zapis w ówczesnym planie urbanistycznym miasta, uznali, że należało jedynie zmienić przeznaczenie przedmiotowej działki w celu prawidłowego wykonania decyzji. Nie istniały natomiast podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] r. Stwierdzili przy tym, że zakwestionowana decyzja jest ostateczna, żadna ze stron nie nabyła z niej praw, a za stwierdzeniem nieważności przemawia zarówno interes społeczny, jak też uzasadniony interes strony. W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji Kolegium wskazało, że Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. decyzją z dnia [...] r. ([...] ) postanowił przekazać S. Cz. z dniem [...]r. na okres 99 lat, w użytkowanie wieczyste, nieruchomość położoną w Z. Ś. przy ul. L. nr [...], oznaczoną na mapie nr parceli[...] , stanowiącą własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została uchylona decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] r. (Nr[...]). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...]r. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pierwszej kolejności wyjaśniło, że w myśl art. 157 § 1 KPA w aktualnym brzmieniu właściwe było rzeczowo do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Kierownika Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. Następnie Kolegium stwierdziło, że decyzja powyższa, uchylająca w trybie art. 137 § 1 ust. 7 i art. 138 KPA (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z.Ś. z dnia[...]r., nie narusza prawa. Wyjaśniło przy tym, że podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...]r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów i innych nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 35, poz. 159). Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Przepis § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia stanowił natomiast, że decyzja ostateczna o przekazaniu stwarza pomiędzy przekazującym a przejmującym stosunek zobowiązaniowy, do którego mają zastosowanie przepisy o zobowiązaniach umownych. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. nr [...] uchylona została z urzędu - na podstawie art. 137 § 1 ust. 7 i art. 138 KPA - decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. z dnia [...]r. o przekazaniu S. Cz. nieruchomości położonej w Z. Ś.przy ul. L. nr[...], oznaczonej nr[...], o powierzchni 936 m², w użytkowanie wieczyste, z dniem [...] r., na okres 99 lat, z przeznaczeniem pod budowę budynku gospodarczego i założenie sadu. W jej uzasadnieniu wskazano na niezgodność decyzji pierwszoinstancyjnej z przepisem z art. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132), zgodnie z którym przedmiotem sprzedaży mogą być stanowiące własność Państwa: domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne o najwyżej czterech lokalach mieszkalnych, domy wielomieszkaniowe, przez które rozumieć należy domy o więcej niż czterech lokalach mieszkalnych, działki budowlane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że działka nr[...]– według opinii wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. wyrażonej w piśmie[...] – jest przewidziana pod zabudowę niską i stanowi działkę budowlaną w planie urbanistycznym miasta Z., a ponieważ S.Cz. nabył przedmiotową działkę budowlaną z przeznaczeniem pod budowę budynku gospodarczego i założenie sadu, czyli niezgodnie z jej przeznaczeniem, dlatego należało uchylić decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. Kolegium wskazało, że podstawę formalnoprawną decyzji stanowił art. 137 § 1 ust. 7 i art. 138 KPA w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania (podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji z mocy wyraźnego przepisu prawa; właściwy do uchylenia nieważnej decyzji w przypadkach wymienionych w art. 137 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej - ten organ). Z lektury kwestionowanej decyzji wynika, że wada uchylanej decyzji polega na jej sprzeczności z art. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych. Zdaniem natomiast Kolegium wada ta polega na sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zgodnie bowiem z tym przepisem: "przewidziane w art. 3 przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie lub oddawanie w wieczyste użytkowanie jest dopuszczalne, jeżeli jest zgodne z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu." Wobec tego, że przedmiotowa działka nr [...]według znajdującej się w aktach sprawy opinii Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. przewidziana była pod zabudowę niską i stanowiła działkę budowlaną w planie urbanistycznym miasta Z., nie mogła być, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przekazana w użytkowanie wieczyste w celu budowy budynku gospodarczego i założenia sadu. W ocenie Kolegium nieprawidłowe jednak zastosowanie (w kwestionowanej decyzji) przepisu prawa materialnego w sytuacji, gdy przepis taki (stanowiący o wadzie uchylanej decyzji powodującej jej nieważność z mocy wyraźnego przepisu prawa) faktycznie istniał, nie stanowi o nieważności tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik G. i S.Cz., wywodząc, że powyżej opisana decyzja Kolegium nie jest prawidłowa i jest co najmniej przedwczesna. Zdaniem wnioskodawców, operowanie przez ówczesne organy administracji pojęciami pozaustawowymi i nieprecyzyjnymi np. "zabudowa niska", "budynek gospodarczy", "założenie sadu" nakładał na organ administracyjny obowiązek wyjaśnienia tych zagadnień w ramach uprawnień kontrolnych, przez wezwanie organu do sprecyzowania zapisów nieodpowiadających ani prawu budowlanemu, ani też przepisom rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196). W opinii pełnomocnika wnioskodawców, nie do przyjęcia jest pogląd, że obowiązki organów administracyjnych, przewidziane ówczesnym stanem prawnym, można "przerzucić" na stronę. Wobec powyższego wywodzono, że wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd, iż podstawą nieważności decyzji stanowił przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, wobec braku precyzyjnych określeń dotyczących przedmiotu postępowania, na chwilę obecną jest nie do rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...]r. nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr[...], która to z kolei została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 763/10, z uwagi na fakt, iż w jej wydaniu brał udział członek Kolegium, który wcześniej brał udział w wydawaniu decyzji z dnia [...]r. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. nr[...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. nr[...]. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na szczególne regulacje związane z postępowaniem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, podkreślając przy tym, że stanowi ono wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 KPA i może mieć miejsce jedynie w przypadku gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA, która musi zaistnieć już w dacie wydania rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia [...] r. nr[...], z którego wynika, że wada decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. z dnia [...]r. (nr[...]), nie polega na jej sprzeczności z art. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r., lecz na jej sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), zgodnie z którym przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie lub oddawanie w wieczyste użytkowanie, przewidziane w art. 3 tej ustawy, było dopuszczalne, jeżeli było zgodne z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku - z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu. Zgodnie natomiast z opinią Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś., przedstawioną w piśmie z dnia [...]r. Nr[...], teren działki nr [...] przewidziany był w planie urbanistycznym miasta pod zabudowę niską i stanowił działkę budowlaną. Zatem, zgodnie z przepisem z art. 4 ust. 1 powyższej ustawy, teren położony w granicach działki nr [...] nie mógł być przekazany w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem pod budowę budynku gospodarczego i założenie sadu. Wobec powyższego Kolegium uznało, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. uchylająca decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. z dnia [...]r. orzekającą o przekazaniu z dniem [...]r. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat S. Cz. gruntu Skarbu Państwa położonego w Z. Ś. przy ul. L.nr[...], oznaczonego nr parceli[...], z przeznaczeniem pod budowę budynku gospodarczego i założenie sadu, nie narusza prawa i została wydana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu jej wydania. Dokonane bowiem ustalenia i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dają podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Kolegium nie podzieliło także zarzutu skarżących dotyczącego "..obowiązku wyjaśnienia zagadnień w ramach uprawnień kontrolnych, przez wezwanie organu do sprecyzowania zapisów nie odpowiadających prawu budowlanemu", wywodząc, że przepisy art. 105 § 2 KPA, obowiązujące w dacie wydania uchylonej decyzji, umożliwiały stronie wystąpienie do organu wydającego decyzję z żądaniem udzielenia wyjaśnienia w przypadku wątpliwości co do treści decyzji. W aktach sprawy brak jest jednak żądania strony, o którym mowa w powołanym przepisie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, G. i S. Cz., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Wojewódzkiego Rady Narodowej we W. z dnia[...]r.". Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA przez jego niezastosowanie. Argumentując zasadność złożonej skargi, pełnomocnik wywodził, że błędna jest prezentowana przez Kolegium interpretacja odnosząca się do wadliwej podstawy prawnej. W opinii pełnomocnika skarżących, nieuprawnionym jest twierdzenie jakoby nieprawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego nie decydowało o nieważności decyzji, skoro w obowiązującym stanie prawnym istniał inny przepis, który należało zastosować, stanowiący przesłankę uchylenia decyzji. W skardze podniesiono ponadto, że wydanie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszyło w sposób oczywisty interes strony skarżącej. Została ona bowiem pozbawiona praw odpowiadającym prawom właścicielskim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Po myśli zaś art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu bowiem czynności organu administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie zostały dokonane prawidłowo, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości skutkującej koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr[...] , utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia[...]r. nr[...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. Nr[...], uchylającej z urzędu decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z. Ś. z dnia [...]r. w sprawie przekazania S. Cz. w wieczyste użytkowanie działki nr[...], położonej w Z. Ś. przy ul. L. nr[...]. Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia koniecznym jest na wstępie scharakteryzowanie procedury mającej na celu weryfikację orzeczeń w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącym tryb nadzwyczajny. Zgodnie z art. 156 § 1 KPA organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stosownie do § 2 tego artykułu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w procedurze administracyjnej oparta na trzech przesłankach: pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 KPA podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (§ 2 art. 156 KPA). Nie wymaga się jednak, aby zaskarżona decyzja posiadała przymiot ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 323-324). Celem tegoż postępowania jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [w:] Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31). Mając na względzie treść wniosku o stwierdzenie nieważności oraz powyższe regulacje należało rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 KPA, to jest czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] r., uchylająca z urzędu decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. w przedmiocie przekazania w wieczyste użytkowanie działki Nr [...] położonej w Z. Ś. przy ul. L. nr[...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie w istocie jest poza sporem, że nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 KPA, wymienione w pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7. Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego. W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100). Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32). Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Rażące naruszenie prawa odnosi się do naruszenia wyraźnego, nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245). W literaturze administracyjnoprawnej podkreślano, że na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa" występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Przy wykładni powyższego pojęcia ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95). Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego). Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20) "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84 oraz w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137. W literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski. Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5). Zdaniem W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219). Orzecznictwo również przychyla się do tak kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAP 1994, nr 4, poz. 57; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94, OSNAP 1995, nr 13, poz. 56; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Podobnie wywodzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Wykładnia terminu rażące naruszenie prawa tak w doktrynie, jak i w judykaturze budzi nadal wiele wątpliwości. Jednakże dominować zaczyna stanowisko, zgodnie z którym "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1457/07). Jak już wyżej wskazano, zdaniem W. Chróścielewskiego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki jakie wywołała taka decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 193). Oznacza to więc, iż w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich trzech przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną i nie może zostać poddane prawidłowej ocenie w oderwaniu od skutków społeczno – gospodarczych, jakie pociąga. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 217/09), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, "wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą". Reasumując, mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, poczynione w znacznym stopniu na podstawie wymienionego wyżej komentarza do art. 156 kpa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla oraz przywoływanej w tym komentarzu literatury i orzecznictwa, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzało o konieczności eliminacji kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. z obrotu prawnego. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi to, czy wadliwe przywołanie przepisu stanowiącego podstawę uchylenia należy pojmować jako rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy w obowiązującym na dzień podjęcia objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji stanie prawnym, istniał inny przepis, który mógł stanowić przesłankę jej uchylenia. Nie kwestionowany jest bowiem przez stronę skarżącą, wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd Kolegium, że wada uchylonej decyzji nie polega na sprzeczności z art. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132), ale na niezgodności z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159). Ze stanowiskiem tym zgodził się także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zważyć bowiem należy, że przywołany w decyzji z [...]r. argument co do niezgodności nabytej pod budowę budynku gospodarczego i założenie sadu działki nr[...], która w planie urbanistycznym miasta Z. przeznaczona była pod zabudowę niską, nie odpowiada zakresowi zastosowania art. 2 ustawy o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, regulującym jakie nieruchomości stanowiące własność Państwa mogą stanowić przedmiot sprzedaży. Rację ma więc Kolegium, iż w takiej sytuacji podstawę uchylenia decyzji przekazującej w wieczyste użytkowanie działkę nr [...] winien stanowić art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którym przekazywanie terenów państwowych osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste było dopuszczalne pod warunkiem zgodności z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, niewłaściwego powołania się przez organ na przepis z art. 2 ustawy o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych nie należy pojmować jako rażącego naruszenia prawa. Jak bowiem powyżej już wspomniano niewłaściwa interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, nie stanowi kwalifikowanej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine KPA. Wskazać przy tym należy, że uchylona decyzja z dnia [...]r. w przedmiocie przekazania w wieczyste użytkowanie działki, zawierała wadę, o której była mowa w obowiązującym wówczas art. 137 § 1 pkt 7 KPA, obligującą organ wyższego stopnia do jej uchylenia, a mianowicie sprzeczna była ze wspomnianym art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Oznacza to więc, że ukształtowane decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Ś. rozstrzygnięcie w przedmiocie przekazania w użytkowanie wieczyste było wadliwe i nie mogło ostać się w obrocie prawnym. Z tego też względu, jakkolwiek w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organ powołał się na niewłaściwy przepis prawa materialnego, to jednak wywołane decyzją z dnia [...]r. skutki w przedmiocie praw strony skarżącej są akceptowalne z punktu wiedzenia wymagań praworządności. Podjęte bowiem rozstrzygnięcie jest zgodne z regulacjami normatywnymi obowiązującymi w dacie jego wydania. Konkludując, Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że objęta wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzja nie zawiera kwalifikowanej wady, uprawniającej do zastosowania sankcji nieważności, w związku z czym należy uznać, że zakwestionowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, a podjęte przez Kolegium, w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, rozstrzygnięcia odpowiadają przepisom prawa. Nadmienić przy tym należy, że nawet gdyby w rozpatrywanej sprawie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi – co jednak w rzeczywistości nie miało miejsca – to nawet wówczas nie zasługiwałby na uwzględnienie złożony w skardze wniosek o uchylenie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r., znak[...], gdyż jego uwzględnienie wykraczałoby poza przyznane tutejszemu Sądowi uprawnienia orzecznicze. W granicach bowiem rozpoznawanej sprawy Sąd władny był do kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...]r., a ewentualne uchylenie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. w swej istocie byłoby merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej za uprawniony do jego podjęcia organ administracyjny. Istotą działania sądów administracyjnych – jak już wyżej podkreślano – jest ocena zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a nie zastępowanie organów administracyjnych w merytorycznym rozstrzyganiu spraw należących do ich kompetencji. Mając na względzie – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.