II SA/Wr 619/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 2 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym skargi G. P. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 15 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 20 lipca 2011 r. skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu G. P. złożyła skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 15 czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, zarzucając Kolegium naruszenie szeregu zasad Konstytucji RP, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wartości, a także zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Po przekazaniu skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w udzielonej odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej odrzucenie, podkreślił, że sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, a zatem rozstrzygnięcie podjęte w takiej sprawie nie podlega skardze do sądu administracyjnego. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podejmowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego nie dotyczą sprawy administracyjnej i nie prowadzą do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, bowiem kolegium rozstrzyga sprawę cywilną (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06, LEX nr 293169). Dodatkowo autor odpowiedzi na skargę wskazał, że wobec złożenia przez skarżącą sprzeciwu, w obrocie prawnym nie ma już orzeczenia Kolegium z dnia 15 czerwca 2011 r. ([...]), a zatem nawet brak jest przedmiotu zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie rozważań przytoczyć należy treść art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten tworzy zatem zasadę domniemania właściwości rozstrzygania przez sądy powszechne wszystkich spraw, nie tylko cywilnoprawnych. Wyjątek dotyczy tych spraw, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów, o jakich mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozwinięciem tej ogólnej normy ustrojowej sądownictwa administracyjnego jest art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm.) - dalej powoływana jako: ,,p.p.s.a.", który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określono w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5. podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). W świetle wyżej przywołanych przepisów prawa przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, str. 43-45). Zaskarżone orzeczenie nie mieści się w przedstawionym katalogu skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Dopuszczalność skargi nie wynika również z przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a., gdyż żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) dalej powoływanej również jako ,,u.g.n." nie przewiduje możliwości złożenia do sądu administracyjnego skargi na orzeczenie Kolegium dotyczące aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestie związane z kształtowaniem wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny, bez względu na sam sposób powstania użytkowania wieczystego, gdyż opłaty te stanowią essentialia negotti stosunku prawnego jakim jest użytkowanie wieczyste (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., SK 49/04, Dz. U. nr 82, poz. 502, identycznie M. Romańska, Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu, Samorząd Terytorialny 2000, nr 11, s. 12). Powszechnie zatem wskazuje się, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej jako sprawa o charakterze cywilnym została wyłącznie na zasadzie swoistego wyjątku, który nie może być interpretowany rozszerzająco poddana kognicji organów administracji na mocy przepisu szczególnego (uchwała SN z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11, poz. 209, uchwała SN z dnia 15 czerwca 1993 r., sygn. akt III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11, poz. 190 oraz uchwała NSA z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96; ONSA 1997, nr 1, poz. 8). Historycznie rzecz ujmując, zaczynając od ustawy zmieniającej z 21 października 1994 r., od 8 grudnia 1994 r. wprowadzono do uchylonej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości m.in. art. 43 a- 44f, w których uregulowano nowy tryb aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Jak podkreśla G. Bieniek ([w:] G. Bieniek, St. Rudnicki, Nieruchomości, Problematyka prawna, Warszawa 2011, s. 910) myślą przewodnią przyjętego trybu zmiany opłaty z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste było uznanie, że użytkowanie wieczyste ma charakter uprawnienia typowo cywilnoprawnego, uregulowanego umową. Ustawodawca w ustawie nowelizacyjnej recypował na potrzeby umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste instytucję wypowiedzenia zmieniającego. Także w art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zasadzie przyjęto ten tryb aktualizacji opłat rocznych. Został on w konsekwencji poddany częściowo cywilistycznej (prywatnoprawnej) metodzie regulacji stosunków społecznych, a częściowo – metodzie administracyjnoprawnej (publicznoprawnej). Podstawową cechą pierwszej metody jest autonomiczność podmiotów przejawiająca się w szczególności w ich równorzędności w stosunku prawnym i braku władczego podporządkowania. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego stanowi wynikający z umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste pieniężny ekwiwalent za przyznanie nabywcy prawo, a wykonanie zobowiązania w tym zakresie jest uregulowanie przepisami Kodeksu cywilnego z uwzględnieniem odpowiednich regulacji wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami jako lex specialis, np. w przypadku decyzyjnej formy ustalenia opłaty dodatkowej z tytułu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminów zagospodarowania nieruchomości - art. 63-65 u.g.n. (przykład za G. Węgrzyn, A. Nikiforów, Problematyka zaliczania na poczet opłaty rocznej wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego. Uwagi na tle artykułu Jakuba Jana Ziętego, Samorząd Terytorialny 2010, nr 3, s. 47). Przepisy art. 77-81 u.g.n. zostały natomiast sformułowane przy zastosowaniu metody administracyjnoprawnej, stosownie do której jedna ze stron (właściwy organ administracji publicznej) kształtuje w sposób władczy sytuację prawną drugiej strony (użytkownika wieczystego). Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ administracji publicznej występuje w sprawach dotyczących wysokości opłaty rocznej na podstawie szczególnej normy kompetencyjnej, ograniczając czasowo dopuszczalności drogi sądowej. Na niedopuszczalność zastosowania rozszerzającej interpretacji przysługujących na mocy analizowanej regulacji uprawnień kolegium w tego rodzaju sprawach zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 13 lutego 2009 r. II CSK 268/08, wykluczając możliwość orzekania przez ten organ w sprawie ustalenia pierwotnej wysokości opłaty rocznej w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty był dotychczas zwolniony z takiej opłaty. W takim przypadku Sąd Najwyższy uznał, że dopuszczalność drogi sądowej nie jest uzależniona od uprzedniego wyczerpania możliwości dochodzenia praw przed Kolegium, strony zaś powinny spór kierować bezpośrednio na drogę procesu cywilnego. Reasumując przedstawione stanowisko, które co należy podkreślić nie wywołuje kontrowersji i jest powszechnie przyjmowane zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu, kwestie związane z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej są realizacją uprawnień cywilnoprawnych podmiotów, których łączy stosunek użytkowania wieczystego. Wypowiedzenie dotychczasowej stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w ramach realizacji uprawnień cywilnoprawnych właściciela nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym, a nie w następstwie sprawowania jurysdykcji administracyjnej. Identyczny, cywilnoprawny charakter ma także spór dotyczący wysokości zaktualizowanej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Spór co do wysokości tej opłat jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Także ewentualna ugoda zawarta przed kolegium nie jest ugodą kończącą sprawę administracyjną, lecz rozstrzyga sprawę o charakterze stricte cywilnym (tak też T. Brzezicki, T. Jędrzejewski, Ugoda w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, Casus Zima 2010, s. 16, oraz przywołane przez autora wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia: 13 listopada 2007 r. II SA/ Bk 591/07, 4 lipca 2007 r. II SA/Gd 299/07). Z przedstawionym stanowiskiem dotyczącym charakteru orzeczeń kolegiów odwoławczych w sprawach dotyczących aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego koresponduje orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wielokrotnie wyrażano stanowisko, że skarga do sądu administracyjnego wniesiona na postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego wydane w toku postępowania dotyczącego aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK10/96, opubl. ONSA 1997/1/8; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1997 r., sygn. akt l SA 1333/97, opubl. OSP 1998/3/57; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1998 roku, sygn. akt l SA 1735/97, opubl. LEX nr 44634, a także postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Go 449/09, z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 29/09). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowił jak wyżej.