II SA/Wr 620/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K. P.[...] we W na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 września 2008r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K. P. [...] we W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej z ul. K. [...] we W. reprezentowanej przez Spółkę z o.o. A. z siedzibą we W. w osobie S. T., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, decyzją z dnia 25 września 2008 r. nr [...] zmienił w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 18 stycznia 2007 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez wyznaczenie nowego terminu przepięcia wentylacji w lokalach mieszkalnych [...] i [...], zabezpieczenia nadproży, ścian i stropów do dnia 30 grudnia 2008 r., natomiast w przypadku wykonania pozostałych robót wymienionych w zaskarżonej decyzji termin organ określił do 30 czerwca 2009r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana po uwzględnieniu wskazań zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 536/07. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 4 lipca 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2007 r. nr [...]. Mocą tej ostatniej decyzji organ I instancji nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową zlokalizowanego przy ul. K. [...] we W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym w budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. K. [...] we W., potwierdzonych w czasie kontroli obiektu przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, oraz wykazanych w opracowaniu pod nazwą "Ekspertyza techniczna w sprawie pękania ścian i stropów" budynku, mogących spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, polegających na - pęknięciach nadproży oraz ścian podłużnych budynku,- pęknięciach stropów WPS wzdłuż belek stropowych,- złym stanie technicznym tynków w korytarzach i na klatce schodowej,- zarysowaniu płytek podłogowych, podłączeniu wentylacji mechanicznej w lokalu mieszkalnym nr [...] i [...] przedmiotowego budynku. Wskazane roboty organ nakazał wykonywać sukcesywnie rozpoczynając od przepięcia wentylacji w lokalach mieszkalnych [...] i [...], zabezpieczenia nadproży, ścian i stropów, oraz zakończyć w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r. Pozostałe roboty należało wykonywać sukcesywnie podczas remontów bieżących i zakończyć do dnia 31 grudnia 2008 r. Rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z uwagi na fakt, że przedłożona ekspertyza techniczna, jak również dokonane przez organ I instancji oględziny, dotyczyły stanu technicznego budynku w roku 2006, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r. nałożył na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego. Po uzupełnieniu materiału aktowego organ II instancji ustalił, że żadne roboty związane z doprowadzeniem budynku do prawidłowego stanu technicznego nie zostały wykonane. Organ wskazał, że podczas oględzin w dniu 8 sierpnia 2008 r. i 11 sierpnia 2008 r. stwierdzono: rysy na suficie w lokalu nr [...] i mały zaciek w rogu pokoju, w lokalu nr [...] pęknięcia na suficie, w lokalu nr [...] wcześniejsze pęknięcia poszerzyły się, w lokalu nr [...] pojawiły się nowe pęknięcia ścian oraz nadproża, w lokalu nr [...] pojawiły się pęknięcia na suficie i ścianach, w lokalu nr [...] stwierdzono pękniętą płytkę w łazience na ścianie przedniej wanny, występują pęknięcia na suficie na łączeniu płyt, w lokalu nr [...] znajdują się pęknięcia pionowe sięgające do nadproża nad drzwiami oraz poziome na suficie, w dwóch pomieszczeniach strychowych pęknięcie wzdłuż belek stalowych stropowych oraz poziome na łączeniu płyt stropowych, na stropie klatki schodowej liczne pęknięcia wzdłuż belek stalowych stropowych i poprzeczne na krawędziach płyt stropowych, na elewacji od strony K. liczne pęknięcia nadproży okiennych. Na tej podstawie organ II instancji uznał, że w sprawie nie występują nieprawidłowości pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów prawa. Odnosząc się szczegółowo do zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji zwracając uwagę, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji podano art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazujący na przesłankę zagrożenia życia lub zdrowia, to jednak na podstawie zgromadzonego materiału zdaniem organu II instancji przyjąć należało nieodpowiedni stan techniczny, o którym traktuje art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji w ocenie organu uznać należało, że jeżeli istnieje podstawa prawna ale została błędnie powołana to nie stanowi to przesłanki do uchylenia decyzji. W ocenie organu II instancji zmiany wymagało jedynie rozstrzygniecie organu I instancji w części dotyczącej określenia terminów wykonania nałożonych na Wspólnotę obowiązków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesionej przez Spółkę A. Sp. z o.o. reprezentowaną przez prezesa zarządu S. T., zarzucono decyzji organu II instancji naruszenie art. 10 § 1 kpa, gdyż po zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie organ ten nie zapewnił stronie - Wspólnocie Mieszkaniowej z ul. K. [...] możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W ten sposób strona nie brała czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przez co zostały naruszone jej interesy. Ponadto, w ocenie strony skarżącej organ II instancji przyjął błędną podstawę prawną dla wydania decyzji uznając, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - właściwy organ w drodze decyzji nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i określa termin wykonania obowiązku. W ocenie strony skarżącej takie okoliczności w sprawie nie zachodzą. Zdaniem skarżącego ocena, czy stan budynku może "zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska" powinna wynikać wprost z zebranego materiału dowodowego tj. okoliczności faktycznych, które zostały w sposób zgodny z przepisami kpa określone i udowodnione. Ponadto strona skarżąca podniosła, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 stycznia 2007r. nr [...] utrzymana następnie w mocy (z uwzględnieniem zmian co do terminów) decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego określała, iż roboty związane z estetyką budynku należy wykonać w innym terminie niż roboty zabezpieczające. Żadna z tych decyzji nie określiła jednak w sposób nie budzący wątpliwości zakresu, rozróżnienia i charakteru robót "zabezpieczających" oraz związanych z estetyką budynku. W ocenie strony skarżącej ścisłe określenie tych dwóch zakresów jest istotne w aspekcie określonych-różnych terminów co do tych dwóch rodzajów robót. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek z innych częściowo przyczyn niż w niej wskazane. Podstawą prawną wydanych decyzji jest przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: - może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo - jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska (pkt 2) albo - jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Podkreślić należy, że cytowany przepis nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy i dodaje element pozwalający organom nadzoru budowlanego na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzje podejmowane przez właściwy organ na jego podstawie mają charakter tzw. decyzji związanych, co oznacza, że jeżeli wystąpi chociaż jedna z przesłanek określonych art. 66 ust. 1 powoływanej ustawy, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 14 lipca 1998 r. , sygn. IV SA 1420/96 - niepubl. i wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2007 r. sygn. II SA/Lu 960/06 - niepubl.). Nie można przy tym wykluczyć, że w określonej sprawie będą zachodziły łącznie wszystkie trzy przesłanki, o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego. Łącznik "albo" zastosowany w tym przepisie nie oznacza bowiem wyłączenia stosowania przepisu art. 66 Prawa budowlanego w przypadku, gdy zachodzą okoliczności wymienione we wszystkich trzech punktach. Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że nawet jedna przesłanka może stanowić podstawę do nałożenia obowiązków z tego przepisu. Przepisu art. 66 nie można odczytywać w ten sposób, że pozwala on w sposób dowolny zmieniać i powoływać wymienione w tym przepisie przesłanki. W szczególności nie zawsze, a wielu przypadkach nie zachodzi taka sytuacja, w której stan techniczny obiektu uznany zostaje za nieodpwiadający warunkom technicznym jednocześnie nie będzie zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Zawsze jednak ustalenie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej ustalonej czy to po myśli pkt 1 czy też pkt 3 powołanego przepisu musi być dokonane z zachowaniem dyrektyw wynikających z art. 7, 77 i 107 kpa. Dysponując zebranym materiałem dowodowym organ II instancji dopatrzył się podstawy do utrzymania zaskarżonej decyzji wskazując, że powołana przez organ I instancji podstawa prawna z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wiążąca nałożenie obowiązku z przesłanką zagrożenia życia lub zdrowia, bezpieczeństwem mienia bądź środowiska, została błędnie powołana w sprawie i na podstawie zgromadzonego materiału stwierdzić należało nieodpowiedni stan techniczny o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, takie działanie organu II instancji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. W sytuacji bowiem, kiedy organ odwoławczy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w myśl którego powinno być prowadzone ponowne postępowanie. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy co do zasady zaskarżoną decyzję (zamiana dotyczyła jedynie terminu wykonania nałożonego obowiązku), nie może rozstrzygać na podstawie innego przepisu prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne jako zorganizowany proces stosowania prawa obejmuje, po pierwsze ustalenie znaczenia normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie, dalej ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie stosowanej normy prawnej, następnie prawidłowe dokonanie subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowaną normę prawną, wreszcie poprawne ustalenie następstw prawnych przeprowadzonych ustaleń i ocen. Zatem, o prawidłowym stosowaniu prawa, a tym samym działaniu na podstawie przepisów prawa nie można mówić, kiedy organ stosujący prawo dokonał podciągnięcia stanu faktycznego pod błędnie wybraną przez niego normę prawną. W takiej sytuacji, sprzecznym z prawem będzie działanie organu II instancji, który dostrzegając, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który wiąże prawną możliwość nałożenia na wspólnotę obowiązków z zagrożeniem życia lub zdrowia, to jednak uznaje, że zgromadzony materiał dowodowy (ustalony stan faktyczny sprawy) uprawnia do zastosowania normy prawnej z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - nieodpowiedni stan techniczny. W tej sytuacji nie można mówić, że w rozpatrywanej sprawie istnieje podstawa prawna, ale została jedynie błędnie powołana i nie stanowi to przesłanki do uchylenia decyzji. Stanowisko organu II instancji jest błędne. W warunkach rozpoznawanej sprawy przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę jego zakres przedmiotowy odnosi się do odrębnych od siebie sytuacji. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że nałożony na wspólnotę obowiązek ma umocowanie w treści art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie w art. 66 ust. 1 pkt 1, organ nie powinien tego rodzaju wadliwości procesowej usuwać na etapie postępowania drugoinstancyjnego na zasadzie wyboru właściwej podstawy prawnej, mającej zastosowanie. W takiej sytuacji koniecznym przyjdzie uznać, że w mamy do czynienia z sytuacją, w której organy orzekające w sprawie za przedmiot rozstrzygnięcia przyjęły dwie odrębne sprawy administracyjne, co narusza zasadę dwuinstancyjności. Podsumowując, organ odwoławczy musi rozpatrywać tę samą sprawę co organ I instancji, w przeciwnym razie bowiem stałby się I instancją w nowej sprawie, co byłoby niezgodne z zasadą właściwości instancyjnej. Zauważyć także należy, że w sprawie organ II instancji, przedmiotem wstępnej kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, nie uczynił badania w zakresie prawidłowości umocowania do reprezentanta wspólnoty mieszkaniowej przez odwołującą się Spółkę A. sp. z o.o. Z treści przepisu art. 33 § 1 kpa wynika wprost, że pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Nie rozważył zatem organ drugiej instancji, czy podmiot wnoszący odwołanie posiada uprawnienie, aby reprezentować stronę zobowiązaną w postępowaniu administracyjnym; inaczej mówiąc nie zajął się istotną dla procedowania przez II instancję kwestią od kogo odwołanie pochodzi i czy podmiot wnoszący odwołanie jest podmiotem uprawnionym. Nie skorzystał także organ z instytucji wskazanej w art. 64 § 2 kpa. Wskazać przede wszystkim trzeba, że ustawa o własności lokali posługuje się pojęciem "zarząd" w dwóch znaczeniach, to jest w znaczeniu funkcjonalnym i w znaczeniu podmiotowym. W tym pierwszym znaczeniu chodzi o zarządzanie nieruchomością wspólną, czyli o podejmowanie czynności faktycznych i prawnych koniecznych dla jej utrzymania. Podmiotem podejmującym takie czynności jest będący osobą trzecią w stosunku do wspólnoty zarządca, któremu właściciele lokali zarząd powierzyli. W drugim znaczeniu chodzi o organ wspólnoty wchodzący w skład jej struktury organizacyjnej, a działanie tego organy jest działaniem samej wspólnoty. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w szczególności należy zwrócić uwagę na uchwalę Sądu Najwyższego z dnia z dnia 21 stycznia 2009 r. (III CZP 129/08), zarządca w rozumieniu art. 18 ustawy o własności lokali jest tylko przedstawicielem wspólnoty i dla umocowania do działania w jej imieniu potrzebuje pełnomocnictwa. Nie może zatem taki zarządca reprezentować wspólnoty przed sądem, jeżeli nie legitymuje się odpowiednim pełnomocnictwem albo też upoważnienie nie znalazło się w umowach, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, bądź w stosownej uchwale. Oznacza to, że organ powinien przedmiotem czynności wstępnych dotyczących dopuszczalności odwołania uczynnić ustalenia dotyczące istnienia stosownych postanowień umowy czy uchwały pozwalających określić zakresu umocowania zarządcy. Końcowo Sąd podziela zasadności skargi w części dotyczącej pozbawienia strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a.