II SA/Wr 627/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...], którym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez I. D.K. I.Sp. z o.o. Sp. k. związane z budową zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. V. we W. na terenie działki nr[...], AM-[...], obręb J. - realizowanych jak wskazano w oparciu o niewykonalne pozwolenie na budowę. Ponadto nakazano zabezpieczenie terenu prowadzenia robót budowlanych zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...]r. K. B.-S., W. S., J. W. i M. W. wystąpili do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych realizowanych przy ul. V. we W., a polegających na realizacji zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Zdaniem wnioskodawców przesłanką wszczęcia postępowania było wydanie w dniu 15 marca 2012 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którym uchylono decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego realizowane roboty budowlane. Według wnioskodawców wskazanie przez sąd w punkcie drugim wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu czyni decyzję o pozwoleniu na budowę nieostateczną, a mimo to inwestor w dalszym ciągu prowadzi roboty budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął postępowanie w sprawie, przeprowadził m.in. dowód z oględzin potwierdzający stan zaawansowania robót budowlanych i przeprowadził kontrolę dokumentacji budowy. Następnie wydano wyżej opisane postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, przy czym odnosząc się do następstw prawnych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r. w uzasadnieniu podano, że ,,Inwestor z chwilą ogłoszenia wyroku utracił prawo do korzystania z uprawnień jakie otrzymał w związku z wydaniem przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem do prowadzenia robót budowlanych wskazanych w tej decyzji i wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego". W zażaleniu na postanowienie organu I instancji pełnomocnik inwestora podniósł naruszenie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jak też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 polegające na braku korelacji wskazanej w rozstrzygnięciu postanowienia podstawy prawnej w stosunku do uzasadnienia faktycznego. W uzasadnieniu środka odwoławczego postawiono tezę o wywoływaniu skutków prawnych decyzji pozwolenia na budowę do czasu, kiedy akt ten nie zostanie uchylony lub zmieniony. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została uchylona, w związku z czym inwestor posiada uprawnienia do prowadzenia robót budowlanych. Skutek jaki składający zażalenie wiąże z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r. dotyczy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. wydał postanowienie nr[...], którym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ decyzyjny II instancji nie podzielił oceny prawnej zaprezentowanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., co do przyczyn wstrzymania robót budowlanych. Jego zdaniem inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę wydanym przez Prezydenta W. i pozwolenie to znajduje się w obrocie prawnym. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie nr [...] z dnia [...] r. Departamentu Architektury i Rozwoju Regionalnego Urzędu Miejskiego W. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, bowiem, jak podaje organ strony biorące udział w postępowaniu nie wniosły odwołania w terminie przewidzianym przez art. 129 § 2 k.p.a.. Co do samego wyroku z dnia 15 marca 2012 r. zauważono natomiast, że odnosi się on do decyzji Wojewody D. umarzającej postępowanie odwoławcze, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dostrzeżono natomiast, iż w trakcie czynności wyjaśniających potwierdzono nieprawidłowości związane z poprowadzeniem kabla elektrycznego na ogrodzeniu, co stwarza sytuację wskazującą na prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Z tego powodu, organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji winien rozważyć czy sytuacja taka nie stanowi zagrożenia pożarowego lub wybuchowego, a także chroni osoby postronne przed porażeniem prądem elektrycznym. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu I. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów sądowych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W stosunku do zaskarżonego postanowienia podniesiono zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 15 i art. 16 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez należytej wnikliwości, przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia dokument (zaświadczenie nr [...]z dnia [...] r. o prawomocności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr[...], który stosownie do treści art. 76 § 3 k.p.a. winien podlegać dowodowi przeciwnemu co do treści. W ocenie skarżącego decyzja Prezydenta W.nr [...] z dnia [...]r. nigdy nie uzyskała przymiotu ostatecznej. Zaświadczenie o prawomocności tej decyzji jest sprzeczne ze stanem faktycznym, jak również z prawem. Nie może być więc dopuszczane jako dowód w żadnym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem strony skarżącej Prezydent W. nie będąc uprawnionym do wydania zaświadczenia o ostateczności decyzji w sytuacji wniesionego odwołania przekroczył swą właściwość, czym spowodował negatywne konsekwencje dla wszystkich stron postępowania. Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że po zapoznaniu się ze skargą organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia swojego rozstrzygnięcia. Dodał on także, że na gruncie regulacji dotyczących zaświadczeń zawartych w k.p.a. w doktrynie przyjmuje się, że zaświadczenie jako akt jedynie urzędowo poświadczający fakty, ma tylko znaczenie dowodowe. Jest dokumentem urzędowym, a więc przemawia za nim domniemanie prawdziwości. To domniemanie można jednak obalić za pomocą innych dowodów. Od zaświadczenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym. Pan I. W. nie przedstawił dowodów przeciwnych, które skutecznie obaliłyby moc dowodową zaświadczenia Prezydenta W. Na rozprawę stawił się pełnomocnik zawodowy inwestora, który dołączył do akt sprawy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] r. nr [...] utrzymującaą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. V. we W. na terenie działki nr [...], AM-[...], obręb J. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), przy czym kontrola aktu administracyjnego przeprowadzana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jego wydania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym uchylono postanowienie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 2 k.p.a., zatem kontrola sądowoadministracyjna musi sprowadzić się w szczególności do ustalenia dwóch okoliczności, a mianowicie, czy w dacie orzekania przez organ II instancji istniały przesłanki do uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., jak też czy istniała potrzeba przekazywania sprawy organowi I instancji ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, gdyż tylko ta przyczyna nie pozwalała na rozpoznanie sprawy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o przedłożone mu łącznie z zażaleniem akta administracyjne. Co do uchylenia postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poddać należy analizie sytuację prawną inwestora jaka zrodziła się na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r. Inwestor I. D. KP I.Sp. z o.o. Sp. k. przystępując do realizacji zamierzenia inwestycyjnego związanego z budową osiedla 28 budynków mieszkalnych legitymował się decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Organ administracyjny mając na względzie ustalony przez siebie, w trakcie prowadzonego postępowania, krąg stron postępowania, uznał, że w prawnie przewidzianym terminie nie wniesiono środka zaskarżenia, zatem jego zdaniem decyzja stała się ostateczna i wydał inwestorowi stosowane zaświadczenia. Inwestor zgłosił rozpoczęcie robót i przystąpił do ich realizacji. Skutkiem wniesienia odwołania przez osoby, którym Prezydent W. nie przyznał uprawnień strony była po pierwsze decyzja Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. umarzająca postępowanie odwoławcze, a po wtóre wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., którym to uchylono wyżej opisaną decyzję Wojewody D. oraz stwierdzono, że nie podlega ona wykonaniu. Z punktu widzenia inwestora, zauważyć należy, że dopełnił on obowiązków warunkujących legalność procesu inwestycyjnego na tle ustawowych uwarunkowań wynikających z ustawy Prawo budowlane. Uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę jak też potwierdzenie jej ostateczności stosownym zaświadczeniem uprawniało go w świetle obowiązujących przepisów do realizacji inwestycji. Organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych za podstawę prawną nakazu przyjmując art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten pozwala na wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, gdy są one prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przyjmując zatem istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do której wydanym zaświadczeniem potwierdzona została jego ostateczność trudno dostrzec ziszczenie się przesłanki wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uprawniającej organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych. Jednakże nie można pominąć wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który posiada ścisły związek z przedmiotowym pozwoleniem na budowę i właśnie od charakteru tego związku zależy słuszność wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Tak też zaznaczyć należy, że Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast sąd administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego miało miejsce w sytuacji, gdy samo odwołanie zostało złożone przez osoby nie uznane przez Prezydenta W. za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu prawidłowe następstwo wyroku z dnia 15 marca 2012 r. należy ocenić przez pryzmat art. 152 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 42/08), przyjął, że ,,istotą wstrzymania wykonania decyzji, określonego w art. 152 p.p.s.a., jest natychmiastowe przywrócenie stanu sprzed zaskarżonej decyzji, bez względu na nieprawomocność wyroku sądu I instancji. Dopiero ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej powoduje ustanie tego skutku wyroku sądu I instancji" (LEX nr 459251). Zatem wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody D. doprowadziło do stanu sprzed wydania skarżonej decyzji, który kształtował się tak, że organ I instancji ustalił krąg stron postępowania, następnie wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, przekazał zaświadczenie o prawomocności decyzji, natomiast sam inwestor zrealizował zamierzenie inwestycyjne w znacznym stopniu zaawansowania. W niniejszym przypadku mamy bowiem do czynienia z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, którego treścią nie jest utrzymanie w mocy czy uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ale umorzenie postępowania odwoławczego, w dodatku zainicjowanego przez osoby, którym w uznaniu organu I instancji nie służył atrybut strony. Zdaniem tut. Sądu zastosowanie art. 152 p.p.s.a. właśnie ze względu na treść decyzji Wojewody D. nie wywołuje skutku w postaci obejmującego swymi następstwami również decyzję o pozwoleniu na budowę. Podkreślić też należy, że nieuprawnione byłoby na obecnym etapie uznanie, że sytuacja osób które złożyły odwołanie od decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę została już prawnie przesądzona poprzez uznanie ich lub też nie za strony postępowania. Kwestia ta uzależniona jest od stanowiska jakie zaprezentuje Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., ewentualnie, w przypadku uchylenia tego wyroku przez sąd II instancji, od Wojewody D. ponownie rozpoznającego sprawę. Sprawa ta nie może być jednak przedmiotem badania tut. Sądu związanego zakresem przekazanej mu do rozpoznania sprawy. W okolicznościach tej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. niesłusznie zakwalifikował pozycję inwestora jako nie dysponującego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i wdrożył tryb naprawczy przewidziany art. 50 Prawa budowlanego. Co prawda D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uchylił przekazane mu jako organowi odwoławczemu postanowienie, jednakże nie do końca poprawnie wyartykułował przesłanki jakie wziął w tym względzie pod uwagę. Przyjął on bowiem, że sytuacja prawna inwestora określona została przez zaświadczenie o ostateczności decyzji pozwolenia na budowę. Istotnie dokument ten w sensie formalnoprawnym rodzi taki właśnie skutek prawny. Niemniej jednak pozycja inwestora jako nie podlegającego sankcji z art. 50 Prawa budowlanego nie tyle wynika z wydania przez organ przywołanego zaświadczenia, co legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nieskuteczności wstrzymania wykonania decyzji orzeczonego przez Sąd w stosunku do tego aktu administracyjnego. Jak już wskazano na wstępie, rozpoznaniu Sądu podlega także zagadnienie konieczności przekazania sprawy przez organ II instancji Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do ponownego rozpatrzenia. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji prowadząc czynności wyjaśniające w sprawie, w tym przeprowadzając oględziny stwierdził nieprawidłowości dotyczące kabla zasilającego. Ponieważ podstawę postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych było przyjęcie przez niego wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaniechał on dalszych badań w tym kierunku. Organ II instancji nie posiadał zatem dostatecznej wiedzy pozwalającej mu na rozpoznanie tej sprawy w oparciu o akta sprawy, a ponadto nie był też w stanie ustalić w jakim zakresie istnieje potrzeba, w niniejszym przypadku nawet nie uzupełnienia ale wręcz przeprowadzenia, postępowania dowodowego. Z tego powodu nie można podważyć słuszności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec przedstawionej wyżej argumentacji zarzuty podniesione w skardze należy uznać za nieuzasadnione. Mając zatem na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosowanie do przepisu art. 151 powoływanej ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.