II SA/Wr 642/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Asesor WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Parku Sz. i Ogrodu Zoologicznego we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Sygn. akt II SA/Wr 642/04 2 U Z A S A D N I E N I E Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Parku Sz. i Ogrodu Zoologicznego we W. zmieniła w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Parku Sz. i Ogrodu Zoologicznego we W. § 84, który otrzymał brzmienie " Na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustala się wysokość stawki procentowej, o której w art. 36 ust. 3 tej ustawy, na 30 % dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...], [...], [...], [...], [...], dla pozostałych terenów ustala się wysokość stawki na [...]. Wojewoda D., wykonując czynności nadzorcze, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wnioskując o jej stwierdzenie nieważności. Z uzasadnienia wynika, że zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 85 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Cytowany przepis zezwala stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym tylko w określonych przypadkach – jeżeli podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu, podjęto uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, a procedury nie ukończono do dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pozostałych przypadkach należy stosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przypadku art. 85 ust. 2 nie może być podstawą do podjęcia przedmiotowej uchwały, albowiem przesłanki do jego zastosowania nie zostały Sygn. akt II SA/Wr 642/04 3 spełnione. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada nie podjęła uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, ani też nie zawiadomiła o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Z tego też względu uchwała może być oceniana tylko w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Wobec powyższego przepisu nie budzi wątpliwości, iż obligatoryjne organy gminy winny zastosować procedurę przewidzianą w art. 17 ustawy. Zmiana planu przeprowadzona została bez zachowania procedury planistycznej, co w świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o umorzenie postępowania, ponieważ w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia niniejszej skargi Wojewody D., którą to uchwałą postanowiła uwzględnić skargę. Zaskarżona uchwała nie została opublikowana, dlatego też nie stanowi obowiązującego prawa. Ponadto przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały nie przeprowadzono procedury planistycznej, co skutkuje brakiem akt administracyjnych sprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący wskazuje, że mimo uznania skargi przez Gminę W. Rada Miejska nie podjęła uchwały korygującej, która eliminowałaby wadliwą uchwałę z obrotu prawnego, w związku z powyższym podtrzymuje skargę w całości. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik Gminy W. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto oświadczyła, że zaskarżona uchwałą została opublikowana po upływie [...] miesięcy przez Wojewodę w jednym z Dzienników Urzędowych Województwa D. z [...]. Z przekazanej Sądowi kopii Dziennika Urzędowego Województwa D. Nr [...] z dnia [...] wynika, że pod poz. [...] zaskarżona uchwała została opublikowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) skarga do sądu Sygn. akt II SA/Wr 642/04 4 administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego we art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie wad uchwał organów gminy : są to wady istotne i wady nieistotne. W wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97 NSA wskazał, że "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie : przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących proc3edurę podejmowania uchwał." Z poglądem tym należy się zgodzić. Odwołać się tu można również do stanowiska prezentowanego przez B. Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", opubl. W Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegająca na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu (co w istocie potwierdza swoim stanowiskiem również Rada Miejska W. o odpowiedzi na skargę), została podjęta z naruszeniem prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (prawem miejscowym), a więc aktem normatywnym, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sygn. akt II SA/Wr 642/04 5 Procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 17, zmiany do planu następują również w trybie art. 17 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.). Przepis art. 27 tej ustawy wskazuje, iż zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Potwierdza to powszechnie przyjętą zasadę w procesie stanowienia i stosowania prawa, według której zmiana aktu stanowienia lub stosowania prawa może być dokonywana w takim samym trybie, w jakim odbywał się proces tworzenia aktu zmienionego. W art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca unormował, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał, że do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się odpowiednio przepis ust. 2 art. 18 określający procedurę uchwalania planu miejscowego. Jak z powyższego wynika, obowiązek przestrzegania procedury planistycznej przy uchwalaniu czy też zmianie planu musi być bezwzględnie zachowany. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest to, że Gmina W. nie posiada administracyjnych akt planistycznych, poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, a więc dokumentów świadczących o zachowaniu wymaganej prawem procedury poprzedzającej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przed dniem 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie ustawy), nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu oraz nie zostały spełnione pozostałe wymogi tego przepisu. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że ustawodawca nadał Sygn. akt II SA/Wr 642/04 6 procedurze tworzenia prawa miejscowego niezwykle wysoką rangę. Świadczy to o realizacji gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa miejscowego. A zatem, skoro zostały naruszone, w sposób istotny, wymienione wyżej przepisy dotyczące procedury uchwalania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to zaskarżona uchwała musi zostać wyeliminowana z porządku prawnego. Z powyższych przyczyn, Sąd zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w treści art. 152 wymienionej ustawy.