II SA/Wr 643/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), , Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2009 sprawy ze skargi S. Polska sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru ustawienia przez S. Polska Sp. z o.o. w W. wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach tablicy 6,0x3,0 m (wymiary zewnętrzne tablicy 6,36x3,36 m) na nośniku (słupie stalowym) o całkowitej wysokości ponad 8 m przy ul. O. (Dz. nr [...], AM-[...], obr. K. M.). W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż z załączonych do zgłoszenia dokumentów wynika, że planowana inwestycja dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zakres robót, a w szczególności ustawienia nośnika reklamowego składającego się z prefabrykowanego fundamentu posadowionego na gruncie nośnym, słupa nośnego o wysokości ponad 4 m oraz tablicy reklamowej o wymiarach 6,0 x 3,0 m (wymiary zewnętrzne tablicy 6,36 x 3,36 m), wykracza poza zakres robót wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Stanowi bowiem budowlę, która wymaga przystosowania do istniejących warunków terenowych. Fundament niniejszej inwestycji jest częścią całej konstrukcji nośnika, nad którym planuje się zainstalowanie tablicy reklamowej, przekazujące obciążenia na podłoże gruntowe. Znajomość wzajemnego oddziaływania budowli i podłoża oraz uwzględnienie parcia wiatru na jej powierzchnie jest podstawą zapewnienia bezpieczeństwa projektowanej konstrukcji nośnika. Zgodnie z powyższym organ pierwszoinstancyjny uznał, że nie można rozpatrywać planowanej inwestycji jako urządzenia reklamowego wolnostojącego, niezwiązanego trwale z gruntem, lecz jako obiekt budowlany. Oznacza to, że o stateczności planowanej inwestycji, wykluczeniu możliwości jej przechylenia się bądź wywrócenia, można orzec dopiero po sprawdzeniu projektu budowlanego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1617/98. W konkluzji organ pierwszoinstancyjny uznał, że projektowana tablica reklamowa jest obiektem budowlanym, który nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. Polska Sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie decyzji nr [...] i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że objęte postępowaniem urządzenie reklamowe nie jest urządzeniem trwale związanym z gruntem, lecz urządzeniem montowanym na przestawnej podstawie żelbetowej, co wynika z treści zgłoszenia oraz dostarczonego projektu budowlanego. W ocenie spółki w niniejszej sprawie nie można mówić o obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a dokładniej o budowli. W związku z powyższym planowana inwestycja na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego korzysta z dobrodziejstwa zwolnienia w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że instalacja urządzenia reklamowego jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia. Zdaniem skarżącej Spółki, powyższa argumentacja znajduje poparcie w orzecznictwie, a w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 931/05) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2071/07), których fragmenty zostały zacytowane w niniejszym odwołaniu. W dalszej części odwołania S. Polska Sp. z o.o. odniosła się do argumentu organu I instancji dotyczącego potrzeby sprawdzenia zabezpieczenia konstrukcji obiektu budowlanego, co jest możliwe tylko w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Spółki twierdzenie to jest niezgodne z prawem. Ustawodawca bowiem w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego dał organom możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy obiekt może spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia, a więc organ w postępowaniu zgłoszeniom ma obowiązek dokonania oceny zamierzenia inwestycyjnego pod tym względem. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca dołączył do zgłoszenia projekt architektoniczno – budowlany, co oznacza, że organ miał możliwość przeprowadzenia w tym zakresie postępowania. W ocenie spółki niedopuszczalne jest natomiast zgłaszanie sprzeciwu pod pozorem konieczności oceny projektu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Strona odwołująca się zarzuciła ponadto, że decyzja zawierająca sprzeciw została wydana po terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż wniosek został złożony w dniu [...], a zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...]. Decyzją z dnia[...]. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zamierzona inwestycja polegająca na wykonaniu nośnika reklamowego wysokości 8,08 m – w tym tablica informacyjna o wymiarach 6 m na 3 m – na podstawie żelbetowej prefabrykowanej posadowionej na powierzchni gruntu nie jest objęta zakresem zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, co oznacza, iż możliwość rozpoczęcia robót budowlanych istnieje tylko po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja dotyczy obiektu wolnostojącego związanego trwale z gruntem, przez co nie można jej rozpatrywać w kategoriach instalowania tablic i urządzeń reklamowych. Przywołując wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1617/98 organ II instancji wywodził, że w przypadku, gdy budowla jest tablicą reklamową, a więc obiektem przestrzennym o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który musi wytrzymać siłę wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, to musi on być w odpowiedni technicznie sposób powiązany trwale z gruntem, nawet jeśli nie będzie zagłębiony w ziemi. O tym, że w rozpoznawanej sprawie nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, zdaniem organu odwoławczego, świadczy oparcie konstrukcji na podstawie żelbetowej z betonu, w której osadzonych jest 12 kotew o średnicy 24 mm oraz 4 haki z pręta o średnicy 16 mm. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym obiektem budowlanym, którego budowa nie została zwolniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od miejsca jego usytuowania. Organ drugoinstancyjny podkreślił, że wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem, które są budowlami. W końcowej części uzasadnienia Wojewoda zauważył, że przedmiot niniejszego postępowania jest sporny w orzecznictwie, jednakże obowiązek dokonania samodzielnej oceny dowodów i wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie skłania do przyjęcia stanowiska, że realizacja zgłoszonej przez stronę inwestycji wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła S. Polska Sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto zauważyła, że Wojewoda nie odniósł się do zarzutu, że decyzja organu pierwszej instancji zawierająca sprzeciw została wydana po terminie określonym w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Spółka skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, że planowana inwestycja ma charakter trwałego związania z gruntem, z uwagi na oparcie konstrukcji na podstawie żelbetowej z betonu, w której osadzonych jest 12 kotew o średnicy 24 mm oraz 4 haki z pręta o średnicy 16 mm. Zdaniem skarżącej wskazane kotwy oraz haki służą powiązaniu konstrukcji tablicy reklamowej z podstawą betonową, a nie z gruntem. Podstawa betonowa jest bowiem podstawą przestawną nie połączoną z gruntem odpowiednim technicznym sposobem powiązania. Podstawa urządzenia reklamowego przeciwstawia siłę wiatru wyłącznie za pomocą siły grawitacji, w której ciężar podstawy powoduje, że urządzenie nie przewraca się lub nie przesuwa pod działaniem wiatru. Wobec powyższego w ocenie skarżącej błąd co do ustalenia stanu faktycznego powoduje, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, a tym samym sprzeciw od zamiaru inwestycji przedmiotowego urządzenia reklamowego był prawnie niedopuszczalny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Po myśli art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne wydane w postępowaniu administracyjnym. Uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – art. 145 powyższej ustawy. Po myśli art. 151 cytowanej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w tym czasie przepisów prawnych uznał, iż w niniejszej sprawie uchybienia, o których mowa powyżej nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Rozpatrując niniejszą skargę w kontekście unormowań art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29, należy stwierdzić, iż występuje swoiste domniemanie, że rozpoczęcie robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż wyjątki od niej wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Natomiast w art. 30 Prawa budowlanego określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi uznanie przez organy administracyjne, że planowana inwestycja wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, z czym nie godzi się strona skarżąca. Koronnym argumentem S. Polska Sp. z o. o. jest to, że objęta zamiarem inwestycja nie jest trwale związana z gruntem, lecz jest urządzeniem montowanym na przestawnej podstawie żelbetowej, co oznacza, że nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a dokładniej budowlą. Z takim poglądem strony skarżącej nie można się jednak zgodzić. Przede wszystkim zważyć należy, że w ustawie Prawo budowlane próżno szukać wyjaśnienia sformułowania "trwałego związania z gruntem". Ustawodawca nie wskazał, jakie przesłanki przesądzają o uznaniu obiektu budowlanego za trwale związany z gruntem. Wobec braku stosownych regulacji normatywnych, próbę zdefiniowania powyższego sformułowania podjęła judykatura. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano, że o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie ani też technika, w jakiej tego dokonano. Istotne jest bowiem, to czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 576/07). Podzielając w pełni powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że jest ono słuszne i odpowiada istocie rozważanego problemu. Sąd nie miał wątpliwości, że inwestycja polegająca na ustawieniu nośnika reklamowego składającego się z prefabrykowanego fundamentu posadowionego na gruncie nośnym, słupa nośnego o wysokości ponad 4 m oraz tablicy reklamowej o wymiarach 6,0 m x 3,0 m (wymiary zewnętrzne tablicy 6,36 x 3,36 m) ma za zadanie zapewnić planowanej inwestycji stabilne i bezpieczne połączenie z gruntem. Ponadto sposób wykonania wskazuje, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zapewnienia słupowi oraz tablicy takiej podstawy, która uniemożliwi jej przesunięcie, przewrócenie czy też zapewni odporność na silne podmuchy wiatru. Mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego oraz ujęcie trwałego związania z gruntem w orzecznictwie, stwierdzić należy, że przyjęte przez organy administracyjne stanowisko uznające niniejszą inwestycję za obiekt budowlany trwale związany z gruntem jest prawidłowe. Z tego też względu decyzje organów obu instancji nie mogą być skutecznie kwestionowane. Z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Dyspozycją tegoż przepisu nie objęto jednak budowy urządzeń reklamowych, wolnostojących, trwale związanych z gruntem, do których bez wątpienia zaliczyć należy niniejszą inwestycję. W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że objęta zgłoszeniem inwestycja jest obiektem wolnostojącym, trwale związanym z gruntem, a zatem rozpoczęcie robót budowlanych wymaga legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zatem decyzja Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących wykonanie wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. O. we W. jest zgodna z dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obligującą właściwy organ do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można też zgodzić się z argumentem strony skarżącej, że decyzja organu pierwszej instancji zawierająca sprzeciw została wydana po terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie dokonane przez S. sp. z o.o. w Warszawie miało miejsce w dniu 24 czerwca 2008 r. (data widniejąca na prezentacie), zaś decyzja Prezydenta Wrocławia Nr [...] wnosząca sprzeciw wobec zamiaru ustawienia wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. O. we W. pochodzi z dnia 2 lipca 2008 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wynika, że została ona doręczona stronie skarżącej w dniu 7 lipca 2008 r. Wobec powyższego nie ma wątpliwości, że organ pierwszoinstancyjny zachował termin wynikający z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Konkludując, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania inwestycja nie została objęta dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie korzysta z dobrodziejstwa zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, stosownie do postanowień art. 30 ust. 6 pkt 1 powyższej ustawy, uznać należy, że decyzja organu I instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych do wykonania robót budowlanych, a także decyzja organu odwoławczego, wydana na skutek wniesionego odwołania, odpowiadają normom prawa materialnego oraz procesowego i nie ma podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.