II SA/Wr 644/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon - sprawozdawca Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. N. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od wezwania do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego oddala skargę. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od wezwania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. o znaku [...] z dnia [...] r. skierowanego do Pana J. N., którym organ wzywał do przedłożenia ekspertyzy nakazanej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. o znaku [...] z dnia [...] r. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. w ramach postepowania administracyjnego dotyczącego złego stanu technicznego obiektów zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w Cz. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym nakazał Panu J. W. N. sporządzenie i przedłożenie w terminie do dnia [...] r. ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowych obiektów budowlanych ze wskazaniem prac niezbędnych do wykonania w celu przywrócenia obiektów do odpowiedniego stanu technicznego bądź ich ewentualnej rozbiórki. Ekspertyza winna zawierać w szczególności: 1. Szczegółowe sprawdzenie stanu technicznego elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych obiektu. 2. Sprawdzenie stanów granicznych nośności i użytkowania obiektów. 3. Ocenę techniczną elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych obiektów (głównie ściany zewnętrzne, konstrukcję dachu, stropy itp.). 4 Szczegółowe opracowanie dotyczące robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektów do właściwego stanu technicznego (część graficzna i opisowa). 5. Wskazanie ewentualnych sposobów zabezpieczenia obiektów. 6. Wskazanie stopnia pilności wykonania robót budowlanych. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego, do którego wpłynęło zażalenie na wyżej opisane postanowienie w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...], którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę J.W.N. na wyżej opisane postanowienie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 333/10), uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu. W związku z uchyleniem postanowienia nr [...] z dnia [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...], którym nałożył na organ I instancji obowiązek uzupełnienia postępowania poprzez dostarczenie wypisów z rejestru gruntów potwierdzających stan władania działkami nr [...] i [...] w Cz. Po przeprowadzeniu dodatkowych czynności przez organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr[...], którym uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. o znaku [...] z dnia[...] r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wyznaczonego na dzień 30 listopada 2009 r. i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 31 sierpnia 2011 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Również i to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Wr 626/11) odrzucił skargę. Zaznaczyć należy, że w sprawie przedmiotowych obiektów budowlanych służby nadzoru budowlanego prowadziły również postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem o znaku [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w K. G. po nieskutecznym upomnieniu z dnia [...] r. wzywającym do realizacji obowiązku wystawił tytuł wykonawczy i klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, a następnie w dniu [...] r. wydał postanowienie o znaku[...] , którym postanowił o zastosowaniu wykonania zastępczego. Również i to postanowienie zostało oprotestowane przez Pana J.W. N. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do złożonego zażalenia w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, do którego została wniesiona skarga na wyżej wskazane postanowienie wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 475/10) uchylił postanowienie organu II instancji i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu. Kolejnym działaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.G. ukierunkowanym na doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem było upomnienie z dnia [...] r., którym wezwano J. W. N. do przedłożenia w terminie 7 dni ekspertyzy obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w Cz. Odnosząc się do upomnienia zobowiązany złożył od niego odwołanie, na skutek którego D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W dniu 21 maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. wystosował do zobowiązanego wezwanie, którym zażądał od J.W. N. przedłożenia ekspertyzy nakazanej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. z dnia [...] r. nr[...] . W odpowiedzi na wezwanie zobowiązany złożył odwołanie, w którym wskazał, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał postanowienia z dnia [...] r. nr[...]. W jego ocenie wezwanie jest bezpodstawne i bezzasadne, natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. powinien znać i przestrzegać prawo. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do złożonego odwołania w dniu [...]r. wydał postanowienie nr[...], którym stwierdził niedopuszczalność odwołania. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa spowodowana brakiem przedmiotu zaskarżenia. Z akt sprawy wynika, że organ i instancji nie wydał w przedmiotowej sprawie aktu administracyjnego w formie decyzji, od którego przysługiwałoby stronie prawo wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może dokonać weryfikacji wezwania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. pod względem merytorycznym, gdyż nie stanowi ono aktu administracyjnego, na które służy środek zaskarżenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu J. W. N. wskazał, że postanowienie nr [...] jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawdą, a ponadto jest wydane z naruszeniem prawa i nie jest zgodne z dwoma wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 333/10 oraz sygn. akt II SA/Wr 457/10. Zdaniem Skarżącego postanowienie narusza prawa wynikające z k.p.a. oraz Konstytucję, na dowód czego podje, że jako właściciel nie jest ujmowany jako strona postępowania. Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), przy czym kontrola aktu administracyjnego przeprowadzana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jego wydania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżone postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. Postanowienie nr [...] z dnia [...] r. zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym podejmuje on czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008). Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych. Podkreślić bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Jakkolwiek Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji decyzji administracyjnej to art. 104 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 k.p.a., który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Decyzją zatem jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W niniejszej sprawie Skarżący wniósł "odwołanie" od wezwania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym wzywał on do realizacji nakazu wynikającego z funkcjonującego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia. Podkreślić przecież należy, iż pomimo przywoływanych w odwołaniu i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyroków na właścicielu przedmiotowych obiektów budowlanych ciąży obowiązek wynikający z postanowienia z dnia [...] r. nr[...]. Stąd też wezwanie jakie organ I instancji skierował do zobowiązanego w żadnym razie nie może nosić cech decyzji administracyjnej, ani też nie może w stosunku do niego przysługiwać środek zaskarżenia w postaci odwołania. Nie było zatem rolą D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnoszącego się do złożonego odwołania i nie może być również przedmiotem rozpoznawania sądu żaden z merytorycznych zarzutów strony, a to naruszenie Konstytucji, niezgodność ze stanem faktycznym, czy też niedoręczenie postanowienia czy nieuznawanie za stronę. Tego rodzaju zarzuty, o ile faktycznie znajdują podstawę w stanie sprawy mogą ewentualnie służyć wdrożeniu trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. lecz nie są w stanie doprowadzić do rozpoznawania odwołania od wezwania, w stosunku do wezwania, gdy przepisy procedury administracyjnej takiego środka zaskarżenia nie dopuszczają. Reasumując, stwierdzić należy, że od kwestionowanego wezwania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. z dnia [...]r., nie przysługiwało stronie prawo wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.