II SA/Wr 644/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zarządu mieniem gminy w zakresie dzierżaw gruntów rolnych wchodzących w skład mienia komunalnego oraz stawek czynszu dzierżawnego oddala skargę w całości. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ś. działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze w zw. z art. 8 § 1 i art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył uchwałę nr (...) Rady Gminy Ś. dnia (...) czerwca 1995 r. w sprawie ustalenia zasad zarządu gminy w zakresie dzierżaw gruntów rolnych wchodzących w skład mienia komunalnego oraz stawek czynszu dzierżawnego w zakresie obejmującym § 2 ust. 6 i ust. 9. Skarżący zarzucił uchwalenie: - § 2 ust. 6 i ust. 9 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i niedopuszczalnym wyrażeniu w § 2 ust. 6 i ust. 9 uchwały generalnej zgody na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata bez zgody Rady Gminy wyrażonej w uchwale każdorazowo odnoszącej się do zidentyfikowania (konkretnej) nieruchomości, - § 2 ust. 6 i ust. 9 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i niedopuszczalnym wyrażeniu w § 2 ust. 6 i ust. 9 uchwały generalnej zgody na zawarcie/ przedłużenie umowy dzierżawy nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata bez obowiązku przetargowego, w sytuacji gdy każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody Rady Gminy wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana (konkretna) nieruchomość. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr (...) Rady Gminy Ś. z dnia (...) czerwca 1995 r. w sprawie ustalenia zasad zarządu gminy w zakresie dzierżaw gruntów rolnych wchodzących w skład mienia komunalnego oraz stawek czynszu dzierżawnego w zakresie obejmującym § 2 ust. 6 i ust. 9. W uzasadnieniu Prokurator przytoczył treść art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Skarżący dalej wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 4 zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Jednak, jak podniósł, zgodnie z orzecznictwem odstąpienie od tego obowiązku może nastąpić w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Taka zgoda nie może być wyrażona w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Zdaniem WSA w Olsztynie wyrażonym w wyroku z dnia 1.10.2015, sygn..akt II SA/Ol 859/15, odmienny pogląd co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu doprowadziłoby bowiem do utraty przez Radę funkcji organu kontrolnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu (...) czerwca 2018 r. rada Gminy Ś. podjęła uchwałę nr (...). W uchwale tej jest zapis (§ 2 ), że traci moc zaskarżona przez Prokuratora uchwała. Przedmiotowa uchwała została przekazana do Wojewody D. w celu oceny zgodności z przepisami prawa. Uchwała została opublikowana w dniu 16 lipca 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) w ustawowym terminie tj. 30 dni od daty przekazania uchwały. Wojewoda D. nie wykorzystał uprawnień wynikających z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, nie wszczął postępowania, nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego o unieważnienie przepisów. Po upływie 30 dni od daty publikacji przedmiotowa uchwała stała się obowiązującym aktem prawa miejscowego. Wójt wskazuje, że przedmiotem skargi jest nieobowiązująca uchwała Rady Gminy, co czyni skargę bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Oceniając legalność przepisu z § 2 ust. 6 i 9 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Grunty nie wydzierżawione w wyniku przetargu są oddawane w dzierżawę bezprzetargowo na wniosek osoby zainteresowanej"(ust. 6) i "Na wniosek dotychczasowego dzierżawcy Zarząd może przedłużyć dotychczasową umowę dzierżawy, według stawek określonych w punkcie 1."(ust.9), przewidującego generalną zgodę na zawieranie umów dzierżawy gruntów rolnych w trybie bezprzetargowym, w przypadku nie wydzierżawienia w trybie przetargu, wypada przede wszystkim zaznaczyć, że : 1. Po pierwsze, w zaskarżonej uchwale mowa jest o gruntach rolnych a nie o nieruchomościach, jak podaje to skarżący Prokurator; 2. Po drugie, w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały widnieje tylko przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz.95 ze zm.- obecna nazwa tej ustawy to samorząd gminny); 3. Po trzecie, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz.121), bowiem nie dość że podjęta została niemal 2 lata później, to jeszcze weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Zatem nie mógł organ gminy naruszyć przepisu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. z przyczyn obiektywnych, gdyż jej po prostu nie było w obrocie prawnym. Poprzedniczkami prawnymi wymienionej ustawy w dacie 5 czerwca 1995 r. były: 1)ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.)- dalej "g.g.w.n."; 2)ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), które utraciły moc z dniem 1 stycznia 1998 r. w oparciu o przepis derogacyjny, tj. art.241 u.g.n.. W dacie 5 czerwca 1995 r. obowiązywał natomiast przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie terytorialnym, który zezwalał radzie gminy na podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Pojęcie "nieruchomość gruntowa" jest pojęciem szerszym niż w obecnym brzmieniu przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, który mówi już tylko o nieruchomościach. Z powyższego wynika, że istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem dotyczyła ona ustalenia zasad zarządu mieniem gminy w zakresie tylko dotyczącym gruntów rolnych wchodzących w skład mienia komunalnego a nie obecnego zasobu nieruchomości gminnych. Twierdzenie zatem o konieczności indywidualizowania zgody na tryb bezprzetargowy skarżący popiera odesłaniami do orzecznictwa, jednak pomija, że po pierwsze - orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite, a po drugie – dotyczy zupełnie innego stanu prawnego. W ocenie Sądu żaden z przedstawionych przez Prokuratora argumentów nie może rozstrzygać na rzecz indywidualnej formy wyrażania zgody. Należy zwrócić także uwagę, że powołany przepis w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 usg, stanowi podstawę do podjęcia uchwały generalno-abstrakcyjnej, a więc aktu prawa miejscowego. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.