II SA/Wr 646/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Strzelin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 lipca 2025 r. nr PNK-N.4131.127.1.2025.MS6 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Wąwolnica uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2024 r. poz. 1465 – dalej jako "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały nr XVI/186/25 Rady Miejskiej Strzelina z dnia 24 czerwca 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Wąwolnica. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że w toku badania legalności ww. uchwały stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 13 w związku z art. 8h ust. 3 pkt 1, art. 27 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p" polegającym na istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych po godzinach pracy. Argumentując zajęte stanowisko Wojewoda w pierwszym rzędzie podkreślił, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U z 2023 r., poz. 1688) dalej jako "ustawa zmieniająca". Ponieważ uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została przez Radę Miejską w Strzelinie w dniu 27 lutego 2024 r. (uchwała nr LXXI/893/24) Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023r. Dotyczy to również trybu kolejno dokonywanych czynności planistycznych o których mowa w art. 17 ustawy, który powinien odbywać się w oparciu o przepisy uwzględniające ww. nowelizację. Ocena przedmiotowej uchwały przeprowadzona pod kątem jej zgodności z prawem (w kontekście ar. 28 u.p.z.p), zdaniem organu nadzoru wykazała, że Rada Miejska Strzelina uchwalając przedmiotowy plan miejscowy naruszyła w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno, między innymi: - ogłasza o rozpoczęciu konsultacji społecznych, w sposób określony w art. 8h ust. 1 ustawy (art. 17 pkt 11 ustawy); - przeprowadza konsultacje społeczne, a następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tych konsultacji (art. 17 pkt 13 ustawy); Ponadto, stosownie do art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p: "Sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych ustala się w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności organizując konsultacje społeczne w formach, o których mowa w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3 i 5: 1) po godzinach pracy; (...)". Formami konsultacji społecznych, o których mowa w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3 i 5 są natomiast: spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu aktu planowania przestrzennego (pkt 2), spotkania plenerowe lub spacery studyjne, zorganizowane na obszarze objętym aktem planowania przestrzennego (pkt 3), a także wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta (pkt 5). Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, że Gmina Strzelin przewidziała w ramach konsultacji społecznych: 1/ zbieranie uwag, 2/ spotkanie otwarte oraz 3/ dyżur projektanta. Spotkanie otwarte odbyło się w dniu 13 maja 2025 r. (wtorek) w godzinach 17:00-17:30 w Urzędzie Miasta i Gminy Strzelin. Z kolei dyżur projektanta odbył się w dniu 13 maja 2025 r. w godzinach 17:30-18:30 również w Urzędzie Miasta i Gminy Strzelin. Zgodnie z informacjami zawartymi w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Strzelin oraz na stronie internetowej przedmiotowego Urzędu(https://www.strzelin.pl/asp/pl_start.asp?typ=14&menu=24&strona godzinami otwarcia Urzędu są: poniedziałki, środy, czwartki od 7:45 do 15:45, wtorki od 7:45 do 17:45 oraz piątki od 7:45 do 13:45. Zdaniem Wojewody konsultacje społeczne przeprowadzone zostały w sposób naruszający przywołane wyżej przepisy ustawy. Spotkanie otwarte, zorganizowane we wtorek 13 maja 2025 r. w godzinach 17:00-17:30 odbyło się bowiem w godzinach pracy Urzędu, który tego dnia czynny był w godzinach od 7:45 do 17:45. Z kolei dyżur projektanta, który miał miejsce tego samego dnia w godzinach od 17:30 go 18:30 odbył się częściowo w godzinach pracy Urzędu, częściowo po godzinach pracy. Wojewoda zauważył, że skoro organ gminy ze wskazanych w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3 i 5 form konsultacji społecznych wybrał spotkania otwarte oraz dyżur projektanta, to w takim przypadku sposób, miejsce i termin prowadzenia każdej z tych form konsultacji, wynikającej z odrębnych punktów ww. regulacji, powinien zostać ustalony w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności poprzez zorganizowanie tych konsultacji po godzinach pracy. Zdaniem organu nadzoru, gdy Gmina decyduje o przeprowadzeniu konsultacji w różnych formach, określonych w odrębnych punktach art. 8i ust. 1 ustawy, nie jest wystarczające zorganizowanie tylko jednej z form konsultacji po godzinach pracy, zaś innych form – choćby częściowo w godzinach pracy. Odnosząc się do wyjaśnień udzielonych przez organ gminy w toku postępowania nadzorczego Wojewoda wskazał, że ustawowy wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych w odpowiednich godzinach, tj. po godzinach pracy, ma na celu zapewnienie jak najszerszej partycypacji publicznej w ważnych dla społeczności lokalnej sprawach związanych z planowaniem przestrzennym. Zasada partycypacji publicznej powinna stwarzać gwarancję rzeczywistej, a nie tylko pozornej możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis samej instytucji przeprowadzenia konsultacji społecznych analogicznie, jak wyłożenie projektu uchwały do publicznego wglądu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, związane jest z zapewnieniem społeczeństwu, podmiotom gospodarczym oraz wszystkim zainteresowanym interesariuszom, w tym także osobom ze szczególnymi potrzebami, faktycznego dostępu do rozwiązań przestrzennych oraz pełnego zakresu regulacji planu miejscowego, czy też jego zmiany. Z tych też względów przeprowadzenie konsultacji społecznych po godzinach pracy należy uznać za wymóg konieczny prawidłowej procedury uchwalenia zmiany planu miejscowego. Skoro nie został on dochowany Wojewoda uznał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 13 w związku z art. 8h ust. 3 pkt 1 i art. 27 u.p.z.p. co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji na mocy art. 28 ust. 1 ww. ustawy oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Niezależnie od powyższego w toku badania legalności przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził podjęcie załącznika nr 3 do uchwały, stanowiącego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego, z nieistotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy, polegającym na braku podstaw do jego przyjęcia. W załączniku tym zatytułowanym ""Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego" odnotowano, że do konsultowanego społecznie w dniach od 30 kwietnia 2025 r. do 30 maja 2025 r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęły uwagi, w związku z czym, nie wystąpiła potrzeba rozstrzygnięć w powyższej sprawie. W podstawie powołano się na art. 20 u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 ustawy zmieniającej. Organ nadzoru wskazał, że w porównaniu do regulacji obowiązujących przed zmianą ustawy, obecnie przepisy ustawy, po pierwsze - nie przewidują sformalizowanego etapu rozpatrywania uwag przez organ wykonawczy o którym była mowa w uchylonym przepisie art. 17 pkt 12 oraz sporządzania listy nieuwzględnionych uwag, o której była mowa w art. 17 pkt 14 ustawy w brzmieniu przed jej zmianą. Po drugie – pełna informacja na temat zgłoszonych uwag powinna być zawarta w raporcie, o którym mowa w art. 8k ust. 2 ustawy, który powinien dostarczyć radnym wiedzy koniecznej do podjęcia decyzji odnośnie podjęcia uchwały. Zatem, skoro przepisy ustawy nie przewidują sporządzania listy nieuwzględnionych uwag, które w poprzednio obowiązującym porządku prawnym były przedmiotem rozstrzygnięcia rady gminy, Wojewoda uznał, że przepisy art. 20 ust. 1 ustawy w dotychczasowym brzmieniu należy stosować w takim zakresie, w jakim – w świetle regulacji ustawy – jest to możliwe, tj. w zakresie stwierdzenia nienaruszalności ustaleń studium, rozstrzygnięcia o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Zatem Wojewoda Dolnośląski – uwzględniając wskazaną zasadę oraz treść załącznika nr 3 do uchwały – uznał, że wskazane naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego należy traktować, jako nieistotne. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Strzelin reprezentowana przez Burmistrza. Strona skarżąca zawnioskowała o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości jako naruszającego prawo. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu planistycznym formy konsultacji społecznych zostały co prawda zrealizowane w części w godzinach pracy Urzędu, jednak później niż w standardowych godzinach urzędowania które trwają do godz. 15:45. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje natomiast znaczenia określenia "po godzinach pracy", co rodzi wątpliwości interpretacyjne. Nie jest jasne, czy intencją ustawodawcy było odniesienie się do godzin funkcjonowania organu administracji publicznej odpowiedzialnego za sporządzenie aktu planistycznego, czy też do typowych, standardowych godzin pracy potencjalnych interesariuszy procesu konsultacyjnego. W tym sensie, zdaniem Gminy, istotne znaczenie mają trzy fakty, które należy wziąć pod uwagę dokonując interpretacji ww. przepisów. Po pierwsze w odniesieniu do art. 8 h ust. 3 u.p.z.p. nie zostały wydane dotychczas żadne orzeczenia sądowe które wyjaśniałby wątpliwości interpretacyjne, tym samym wszelkie jego wykładnie nie mają charakteru wiążącego. Po drugie, w związku z wcześniej wskazanym brakiem precyzji przepisu art. 8h ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, należy odnieść się do przepisów kształtujących administracyjny ustrój państwa. W tym sensie kluczowy jest art. 253 § 3 k.p.a. w brzmieniu: "Dni i godziny przyjęć powinny być dostosowane do potrzeb ludności, przy czym przynajmniej raz w tygodniu przyjęcia powinny się odbywać w ustalonym dniu po godzinach pracy." Gmina zwróciła uwagę na zbieżność zwrotów użytych w obu przepisach wskazując, że realizując ww. przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, we wtorki wydłużono czas urzędowania w Urzędzie Miejskim ponad standardowe godziny pracy, tj. od godz. 15:45 do godziny 17:45 w celu dostosowania pracy Urzędu do potrzeb ludności. Po trzecie, biorąc po uwagę brzmienie art.1 ust.2 pkt 11-12 oraz art. 8 e ust. 1 ww. ustawy, Gmina stwierdziła, że ustawodawca bardzo jasno wskazał, że celem planowania i zagospodarowania przestrzennego jak i konsultacji społecznych jest jawny, transparentny proces szerokiego udziału społeczeństwa w opracowywaniu aktów planowania przestrzennego, a także wzmocnienia roli interesariuszy mogących określić swoje potrzeby, jak również konieczności informowania interesariuszy o całym procesie. Brak doprecyzowania sformułowania zawartego w art. 8h ust. 3 pkt 1 ww. ustawy w brzmieniu "po godzinach pracy" nie zwalnia z obowiązku całościowej i celowościowej interpretacji przepisów prawnych zawartych w ww. ustawie o planowaniu przestrzennym. Celem realizacji konsultacji społecznych w planowaniu przestrzennym w Polsce od zawsze było wzmocnienie roli różnych interesariuszy w procesie podejmowania decyzji planistycznych, co potwierdza ww. art. 1 ust. 2 pkt 11-12 i art. 8e ust. 1 u.p.z.p. Realizacja przepisu art. 8h ust. 3 pkt 1 ww. ustawy "po godzinach pracy" jest zatem zbieżna z celem (dostosowanie do potrzeb ludności) oraz brzmieniem (po godzinach pracy) przepisu art. 253 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, na podstawie którego tut. Urząd podjął decyzję o wydłużeniu godzin urzędowania powyżej standardowych godzin pracy różnych interesariuszy aż do godziny 17:45, co wprost realizuje zarówno spójne cele ustawy planistycznej jak i Kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej, wykorzystanie wydłużonego dnia pracy urzędu sprzyja zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 12 ustawy. Społeczność lokalna od długiego czasu zdaje sobie sprawę w jakie dni praca tut. Urzędu jest wydłużona. Zdaniem Gminy wydane dotychczas rozstrzygnięcia nadzorcze innych wojewodów nie znajdują uzasadnienia formalno-prawnego (zgodnie z argumentami z pkt 2-3) ani logicznego w kontekście praktyki planowania przestrzennego. Wskazują one na legalistyczne i rygorystyczne podejście organu nadzoru do regulacji dotyczących udziału społeczeństwa w procesie planowania przestrzennego. Oprócz przytoczonej wyżej argumentacji Gmina zwróciła także uwagę na podjęcie rozstrzygnięcia bez związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sugerowanym uchybieniem a przepisami prawa oraz po dokonaniu błędnej oceny dowodów, przepisów proceduralnych, zastosowaniu środka niewspółmiernego a finalnie także naruszenia zasad postępowania nadzorczego w związku z błędnym uzasadnieniem. W świetle interpretacji Wojewody Dolnośląskiego naruszono procedurę sporządzania planu miejscowego w związku z ograniczeniem gwarancji rzeczywistej możliwości wpływania jednostki na przyjęte rozwiązania planu miejscowego. Jako ratio legis tejże interpretacji, organ nadzoru wskazał przeprowadzenie konsultacji społecznych analogicznie jak wyłożenie projektu uchwały do publicznego wglądu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w 2023r., co ma być związane z zapewnieniem społeczeństwu, podmiotom gospodarczym oraz wszystkim zainteresowanym interesariuszom, faktycznego dostępu do rozwiązań przestrzennych oraz pełnego zakresu regulacji planu miejscowego czy też jego zmiany. Wojewoda, zupełnie pominął jednak istotę nowelizacji przepisów, które wprowadziły do nowego reżimu planistycznego zaktualizowane zasady partycypacji społecznej (rozdział 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem Gminy, spotkanie otwarte i dyżur projektanta zostały zrealizowane w zgodzie z art. 8i ust. 6 pkt 1, które dotyczą sposobu organizacji form konsultacji społecznych, nie zaś sposobu, miejsc i terminów ich realizacji, o którym zaś mówi art. 8h ust. 3. Wojewoda powołał się na orzecznictwo, które nie ma zastosowania w aktualnym stanie prawnym ani faktycznym, co stanowi wadliwą argumentację. W ocenie strony skarżącej Wojewoda przekroczył również granice nadzoru – oceniał celowość lub słuszność przepisu prawa, a nie legalność procedury planistycznej. W efekcie, organ nadzoru nie dokonał pełnej analizy odpowiedzi Gminy Strzelin na zapytanie przesłane w toku postępowania nadzorczego, pozbawiając tym samym jednostkę samorządu terytorialnego właściwej wiedzy o stanie materialno-prawnym danego przepisu i bez ugruntowanej wiedzy o praktyce planistycznej na obszarze województwa kształtowanej przez rozstrzygnięcia ww. organu. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadal nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie identycznych form konsultacji społecznych w tych samych godzinach w poniedziałek, środę, czwartek lub piątek spełniałoby wymóg ich organizacji "po godzinach pracy", ale we wtorek już nie. Wojewoda nie odniósł się również do całościowej i celowościowej interpretacji przepisów prawnych zawartych w ustawie o planowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 11-12 i art. 8e ust. 1). Finalnie także, Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie odniósł się merytorycznie do rzeczywistego powiązania przepisu art. 8h ust. 3 pkt 1 ww. ustawy z art. 253 § 3 k.p.a. Brak faktycznego i prawnego uzasadnienia w tym zakresie, a także przywoływanie argumentów i wyroków niedotyczących przedmiotowej sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że organ nadzoru dokonał interpretacji sprzecznej z celem przepisów i nie znalazł jednocześnie argumentów, które poparłyby wskazaną argumentację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej było rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, zatem Sąd w pierwszym rzędzie zobligowany był do ustalenia czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu, na mocy przywołanego już wcześniej art. 91 ust. 1 u.s.g., kompetencji nadzorczej - a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował przedmiotową uchwalę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Dolnośląski wskazał art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Jeśli chodzi o przesłankę sprzeczności z prawem to w orzecznictwie przyjmuje się, że jest to sprzeczność oczywista, bezpośrednia i wyraźna, wynikająca wprost z treści przepisu prawa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21, Lex nr 3188042). Wobec zaś tego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa (o czym stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g.), przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru, działający na podstawie ww. przepisów u.s.g., może mieć miejsce wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego norma art. 91 ust. 1 u.s.g. podlega doprecyzowaniu przez art. 28 ust. 1 u.p.z.p. który to przepis stanowi lex specialis względem regulacji zawartych w u.s.g., gdyż wskazuje podstawy stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18, Lex nr 3097915). Są to: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez tryb sporządzania planu należy rozumieć sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej – począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z nich lub zrealizowanie w sposób nieprawidłowy, może stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu wówczas, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby procedury sporządzania aktu planistycznego nie naruszono (por. np. wyroki NSA dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16, czy też z dnia 20 października 2011r., II OSK 1593/11 – oba dostępne w CBOSA). Z kolei naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. W konsekwencji przyjmuje się, że "istotnym" naruszeniem prawa, w przypadku aktu planistycznego jest takie jego naruszenie, które wpływa na treść uchwały, dotyczy przyjętych w niej merytorycznych rozwiązań oraz prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (vide: wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., II OSK 2828/16, CBOSA). Trzeba także powiedzieć, że "istotność" naruszenia powinna być przez organ nadzoru wykazana i wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości tzn. taki, aby czytelne były intencje organu i jego tok rozumowania. Co prawda rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, ale zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tzn. powinno jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony, w jaki sposób należy ten przepis rozumieć, na czym polega jego naruszenie tzn. naruszenie wynikających z tego przepisu dyrektyw (nakazów, zakazów) oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (vide wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 686/18, CBOSA). Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność planu miejscowego powinno być wydawane wyłącznie w przypadku zaistnienia istotnych naruszeń zasad sporządzania planu lub istotnych naruszeń trybu jego sporządzania. Inne naruszenia prawa, nieposiadające cechy istotności, nie mogą być podstawą eliminacji aktu planistycznego z obrotu prawnego w trybie nadzorczym. W takim przypadku nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wydano ją z naruszeniem prawa – o czym stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g. W orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się, że regulacja powyższa jest wyrazem zasady proporcjonalności nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Zasada ta zobowiązuje organ nadzoru do miarkowania działań nadzorczych, minimalizacji ingerencji nadzorczej i stopniowania środków nadzorczych w tych wszystkich przypadkach, w których prawo daje możliwość wyboru środka nadzoru, adekwatnego do ochrony celu, dla którego nadzór został ustanowiony. Funkcją kryterium istotności naruszenia prawa, jest bowiem wartościowanie między skalą naruszenia, a skutkami stwierdzenia nieważności, nie zaś samo tylko wyselekcjonowanie uchybień prawa o charakterze oczywistym (por. G. Węgrzyn, "Istotne" a "nieistotne" naruszenie prawa - aspekty praktyczne. Materialnoprawna podstawa do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego; NZS 2014/5/80). Zasada proporcjonalności oznacza również, że organ nadzoru powinien należycie uzasadnić, dlaczego zastosował określony środek nadzoru, wykazując, że do usunięcia stwierdzonego naruszenia, konieczne jest jego zastosowanie oraz, że zastosowanie innego nie będzie odpowiednie do ochrony interesów, które nadzór ma chronić (por. M. Chlipała, Zasada proporcjonalności nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego; ST 2014/3/25-33). Przyczyny uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem, muszą być wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienie to powinno wyjaśniać zarówno sens przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone oraz wynikające z nich dyrektywy, jak i wskazywać w czym dostrzeżone naruszenie się wyraża oraz na czym polega (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117. Treść art. 91 ust. 3 u.s.g. określa elementy, które powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego. Są to uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem ustawowym obowiązkiem organu nadzoru, który waży o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 29 lipca 2005 r., IV SA/ Wa 995/05, Lex nr 190588). Podkreślić przy tym należy, że z samego tylko faktu spełnienia przez rozstrzygnięcie nadzorcze ww. wymagań formalnych, nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że jest ono zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09, Lex nr 594323) bowiem sądowa kontrola legalności aktu nadzoru polega na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może pozostawać w obrocie prawnym (por. wyrok ww. NSA w Warszawie, IV SA/ Wa 995/05). Aby tak było zarzuty organu nadzoru przemawiające za stwierdzeniem nieważności uchwały powinny być konkretne i weryfikowalne, tzn. oparte na wykazanym przez organ istotnym naruszeniu prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2021 r., II SA/Gl 362/21, CBOSA), co oznacza konieczność wykazania nie tylko samego naruszenia określonego przepisu prawa, ale także jego ciężaru gatunkowego (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 686/18, CBOSA). Obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący charakteru naruszenia prawa. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełniania opisanych wymagań w koniecznym zakresie. Co prawda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano na czym polegać miało naruszenie trybu sporządzania planu, jednak zawarta w nim argumentacja nie przekonuje o istotności tego naruszenia. Naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda dostrzegł bowiem w przeprowadzeniu konsultacji społecznych w sposób naruszający przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. W tym kontekście zauważyć trzeba, że procedura planistyczna zgodnie z ww. art. 17 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. wymaga , między innymi, przeprowadzenia konsultacji społecznych a następnie wprowadzenie zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tych konsultacji. W myśl bowiem art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, m.in. ogłasza, w sposób określony w art. 8h ust. 1 u.p.z.p. o rozpoczęciu konsultacji społecznych, a także przeprowadza konsultacje społeczne, a następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tych konsultacji. Z kolei w myśl art. 8h ust. 1 u.p.z.p. informacje o sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza, nie później niż w dniu rozpoczęcia konsultacji społecznych, co najmniej: 1) przez publikację w prasie w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914); 2) przez wywieszenie w widocznym miejscu na terenie objętym sporządzanym aktem planowania przestrzennego lub w siedzibie obsługującego go urzędu; 3) przez udostępnienie informacji na stronie internetowej obsługującego go urzędu, o ile taką posiada, oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu; 4) w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Dalej ustawodawca sprecyzował, że formami konsultacji społecznych są: 1) zbieranie uwag; 2) spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu aktu planowania przestrzennego; 3) spotkania plenerowe lub spacery studyjne, zorganizowane na obszarze objętym aktem planowania przestrzennego; 4) ankiety lub geoankiety; 5) wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta (art. 8i ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 8i ust. 2 u.p.z.p. konsultacje społeczne prowadzi się z wykorzystaniem co najmniej formy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, jednej z form, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz jednej z form, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5. Jednocześnie, ustawodawca dopuścił przeprowadzenie konsultacji społecznych również w innych formach niż określone w ust. 1 (art. 8i ust. 3 u.p.z.p.). Nadto, konsultacje społeczne, o których mowa w art. 8i ust. 1: 1) pkt 1 i 4, prowadzi się przez okres co najmniej 28 dni; 2) pkt 2 i 3, przeprowadza się nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia rozpoczęcia konsultacji społecznych i nie później niż na 7 dni przed ostatnim dniem terminu, o którym mowa w pkt 1 (art. 8j u.p.z.p.). W myśl art. 8h ust. 3 u.p.z.p. sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych ustala się w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności organizując konsultacje społeczne w formach, o których mowa w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3 i 5: 1) po godzinach pracy; 2) w miejscach przystosowanych do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, chyba że są przeprowadzane za pomocą środków porozumiewania się na odległość, zgodnie z art. 8i ust. 6 pkt 2. W realiach rozpatrywanej sprawy, Gmina Strzelin przewidziała w ramach konsultacji społecznych po pierwsze - zbieranie uwag (przez 28 dni), po drugie - spotkanie otwarte oraz po trzecie - dyżur projektanta. Prawidłowość przeprowadzenia pierwszej z form konsultacji społecznych nie budziła wątpliwości organu nadzoru. Zastrzeżenia dotyczyły dwóch pozostałych form. Spotkanie otwarte odbyło się bowiem w dniu 13 maja 2025 r. (wtorek) w godzinach 17:00-17:30 w Urzędzie Miasta i Gminy Strzelin. Z kolei dyżur projektanta odbył się w dniu 13 maja 2025 r. w godzinach 17:30-18:30 również w Urzędzie Miasta i Gminy Strzelin. Zgodnie z informacjami zawartymi w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Strzelin oraz na stronie internetowej przedmiotowego Urzędu, godzinami otwarcia Urzędu są zaś: poniedziałki, środy, czwartki od 7:45 do 15:45, wtorki od 7:45 do 17:45 oraz piątki od 7:45 do 13:45. Z powyższego wynika, że istotnie spotkanie otwarte zorganizowane we wtorek 13 maja 2025 r. w godzinach 17:00-17:30 odbyło się w godzinach pracy Urzędu, który tego dnia czynny był w godzinach od 7:45 do 17:45. Z kolei dyżur projektanta, który miał miejsce tego samego dnia w godzinach od 17:30 do 18:30 odbył się częściowo w godzinach pracy Urzędu, częściowo po godzinach pracy. Biorąc powyższe pod uwagę, za trafne należy uznać stwierdzenie Wojewody, że skoro organ gminy ze wskazanych w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3 i 5 form konsultacji społecznych wybrał spotkania otwarte oraz dyżur projektanta, to w takim przypadku sposób, miejsce i termin prowadzenia każdej z tych form konsultacji, wynikającej z odrębnych punktów ww. regulacji, powinien zostać ustalony zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. czyli po godzinach pracy. Słusznie także przyjął organ nadzoru (vide: odpowiedź na skargę) że racjonalnym będzie założenie, iż w ww. przepisie mowa jest o godzinach pracy urzędu. Powyższe nie zmienia jednak przedstawionej wcześniej oceny, że Wojewoda w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, w nie wykazał i nie uzasadnił, że przeprowadzanie jednej z trzech zastosowanych form konsultacji społecznych w postaci spotkania otwartego w godzinach pracy Urzędu, stanowiło kwalifikowane naruszenie art. 17 pkt 13 w związku z art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Przede wszystkim bowiem nie można zgodzić się z Wojewodą, że zorganizowanie dyżuru projektanta częściowo w godzinach pokrywających się z godzinami pracy urzędu (a częściowo po godzinach) stanowi naruszenie art. 8 h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Z regulacji tej nie wynika bowiem, że konsultacje społeczne mają odbywać się wyłącznie po godzinach pracy (tak w wyroku z dnia 17 września 2025 r. II SA/Go 351/25, CBOSA). W konsekwencji uznać należy, że wymóg przeprowadzania tych konsultacji po godzinach pracy został w okolicznościach niniejszej sprawy dopełniony (dyżur projektanta w godzinach od 17.45 -18.30) i nie zmienia tego fakt, że rozpoczęły się one od godz. 17.30 czyli jeszcze w godzinach pracy Urzędu. Tym samym niezasadny okazał się zarzut, że ta forma konsultacji społecznych przeprowadzona została z naruszeniem art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. a w konsekwencji, że doszło do naruszenia art. 17 pkt 13 ww. ustawy. Jeżeli natomiast chodzi o argumentację mającą wskazywać na naruszenie ww. przepisów ze względu na zorganizowanie spotkania otwartego w godzinach pracy Urzędu, to Wojewoda podał co prawda, że "ustawowy wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych w odpowiednich godzinach – tj. po godzinach pracy, ma na celu zapewnienie jak najszerszej partycypacji publicznej w ważnych dla społeczności lokalnej sprawach związanych z planowaniem przestrzennym, oraz, że zasada partycypacji publicznej powinna stwarzać gwarancję rzeczywistej, a nie tylko pozornej możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w mpzp" jednak nie wyjaśnił, jak te słuszne w swoim założeniu uwagi – ale jednak o charakterze ogólnym – przekładają się na realia w jakich została podjęta zaskarżona uchwała. Inaczej mówiąc, organ nie wyjaśnił, czy wskazane uchybienie mogło mieć (czy też miało) wpływ na treść kontrolowanej uchwały planistycznej. W tym względzie nie bez znaczenia pozostaje bowiem kwestia jakiego obszaru dotyczy projekt planu, jakie przeznaczenie terenów zostało przyjęte w planie (czy uległo zmianie w stosunku do przeznaczenia i wykorzystania terenu przed uchwaleniem spornego planu) i jakie jest jego oddziaływanie na tereny sąsiednie. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika aby powyższe kwestie były przez organ nadzoru rozważane. Wojewoda nie oceniał także, czy skoro Gmina dopełniła obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych w trzech formach i tylko w przypadku jednej z nich doszło do niezgodności z przepisem w zakresie terminu ich przeprowadzania – pozostałe formy zdaniem Sądu były skuteczne i zapewniały społeczeństwu realny udział w konsultacjach – to, czy biorąc pod uwagę obszar planu obejmujący trzy działki komunalne o łącznej powierzchni około 4 ha, znajdujące się otoczeniu terenów rolnych, którego dotychczasowe przeznaczenie na gospodarowanie odpadami w istocie się nie zmieniło - wprowadzono dodatkowo elektrownię słoneczną - zaistniałe naruszenie prawa miało charakter istotny. Organ nadzoru ograniczył swoje uzasadnienie jedynie do wywodów o charakterze ogólnym, które wyjaśniają znaczenie partycypacji publicznej w procesie uchwalania planu ale nie odniósł tych ogólnych i słusznych uwag do realiów tej konkretnej sprawy, w szczególności przez wyjaśnienie, czy istotnie w kontrolowanej procedurze organ gminy nie zapewnił interesariuszom faktycznego dostępu do rozwiązań planistycznych. W efekcie uzasadnienie rozstrzygnięcia nie wyjaśnia, na czym w realiach tej sprawy polega istotność naruszenia prawa biorąc pod uwagę przywoływane wcześniej poglądy orzecznictwa, które łączą istotność naruszenia trybu sporządzania planu z sytuacją, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby procedury sporządzania aktu planistycznego nie naruszono. Jak wcześniej wyjaśniono, dla ustalenia istotności naruszenia prawa ważny jest wpływ tego naruszenia na treść kontrolowanego aktu. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, których w rozpoznawanej sprawie zabrakło. W kontrolowanej sprawie Wojewoda nie zindywidualizował swoich rozważań w zakresie istotności naruszenia prawa i nie ocenił, czy przeprowadzony sposób konsultacji społecznych w postaci zebrania otwartego w siedzibie urzędu, w godzinach od 17 do 17.30, pomimo, że w dniu na który zebranie zostało wyznaczone był to czas pracy urzędu, stanowi naruszenie które mogło wpłynąć na treść uchwały, mając także na uwadze, że zgodnie z raportem konsultacji społecznych w żadnej z trzech form nie uczestniczyli interesariusze i nie złożono żadnych uwag i wniosków do projektu planu. Z tego też względu – wobec braku stosownej argumentacji - trudno w istocie zrozumieć intencję organu nadzoru oraz przyjęty przez ten organ tok rozumowania. To zaś świadczy nie tylko o niezrealizowaniu przez Wojewodę obowiązku należytego uzasadnienia wydanego aktu ale przede wszystkim, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zasadności stwierdzonego przez ten organ naruszenia, a tym samym i konieczności zdyskwalifikowania z jego powodu uchwały planistycznej w całości. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze II OSK 2339/19, zgodnie z którym, wątpliwości co do treści planu miejscowego należy w pierwszej kolejności rozwiązywać przez wykładnię treści planu a nie przez stwierdzanie jego nieważności. Jak wskazał NSA: "Obowiązkiem sądu administracyjnego jest poszukiwanie, w pierwszej kolejności, takiej wykładni planu miejscowego lub studium, która pozwoli na uznanie tych aktów za zgodne z prawem" (wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., CBOSA). Z oczywistych względów wynik wykładni nie jest nieograniczony, ale zawsze powinien być konfrontowany z normą ustawową lub konstytucyjną, tak aby nie doszło do pozostawienia w obrocie prawnym regulacji planistycznych niedających się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa". Oceniając według wskazanych kryteriów zaskarżony akt nadzorczy Sąd stwierdził, że unieważniając kontrolowaną uchwałę Wojewoda nie wykazał w dostateczny sposób, że jej podjęcie nastąpiło z istotnym naruszeniem trybu uchwalania planu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 148 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.