II SA/Wr 648/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 27 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na odbudowie istniejącej drogi wraz z utwardzeniem powierzchni gruntu działek budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 28 lipca 2014 r. [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 11 marca 2014 r. Wójt Gminy W. – po rozpatrzeniu wniosku A.- umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Odbudowie istniejącej drogi wraz z utwardzeniem powierzchni gruntu działek budowlanych w W.". W piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r. określonym jako "Odwołanie", skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. za pośrednictwem Urzędu Gminy w W., "B." Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 28 lipca 2014 r. nr [...] – po wszczęciu na wniosek "B." Sp. z o.o.- postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Wójta Gminy W. z dnia 11 marca 2014 r. – na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157§ 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie jest władny do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym, dokonywania ponownej oceny materiału dowodowego i jego uzupełnienia. Organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych jak i prawa materialnego. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu nadzwyczajnym uprawnione jest tylko do zbadania, czy wystąpiły przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Analizując poszczególne przesłanki unieważnienia wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. w kontekście zaskarżonej decyzji Kolegium doszło do przekonania, że w niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, dlatego należało odmówić stwierdzenia nieważności spornego aktu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółka "B." wywodząc, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia 11 marca 2014 r. wydana została z naruszeniem procedury wynikającej z ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, związanej z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i udziałem w nim Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Decyzją z dnia 27 października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 28 lipca 2014 r. Skład orzekający Kolegium w całości podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji co do braku przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia 11 marca 2014 r. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie istniały podstawy do umorzenia postępowania, gdyż przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem "B." Sp. z.o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w której zarzuciła: obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 i niewłaściwe zastosowane art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zarzucając powyższe Spółka zawnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia 11 marca 2014 r. oraz o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 u.p.p.s.a. z załączonych do skargi dowodów; ewentualnie – o uchylenie decyzji "obu organów administracji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia". Spółka wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium nie wywiązało się z jednego z podstawowych obowiązków organu i nie przeanalizowało całości materiału zgromadzonego w sprawie. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem, że przedsięwzięcie którego dotyczy decyzja Wójta Gminy W. z dnia 11 marca 2014r. nie jest kwalifikowane jako oddziałujące na środowisko. Uważa bowiem, że przy ustalaniu wpływu na środowisko należy brać pod uwagę całe przedsięwzięcie które obejmuje w tym przypadku nie tylko odbudowę drogi ale również działki przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, usługową (jak opieka zdrowotna i rekreacja), pensjonatową, garaże, domy opieki, usługi sportu i inne. Tylko taka ocena wpływu inwestycji na środowisko może być obiektywna. Skarżąca uważa, że w tej sytuacji decyzję powinien wydać RDOŚ a nie Wójt Gminy W.. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wraz z odpowiedzią na skargę Kolegium przekazało akta administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przekazało jednak akt postępowania toczącego się w trybie zwykłym zakończonego decyzją Wójta Gminy W. z dnia 11 marca 2014 r. Po wezwaniu Sądu akta te zostały uzupełnione. Na rozprawę w dniu 28 października 2015 r. strony pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawiły się. Wobec stwierdzenia, że w aktach postępowania zwykłego brak jest dowodów doręczania decyzji z dnia 11 marca 2014 r. stronom postępowania, Sąd poza rozprawą zobowiązał Kolegium do uzupełnienia w tym zakresie akt. W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2015 r. – złożonym już po zamknięciu rozprawy - skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 u.p.p.s.a wniosła o przeprowadzenie przez Sąd zgłoszonych przez nią w tym piśmie dowodów. Wyraziła swoje zastrzeżenia dotyczące rzetelności kompletowania przez organy akt postępowania. Wyraziła również stanowisko, że doszło do celowego podzielenia inwestycji dla ominięcia przepisów prawa chroniących obszar Natury 2000. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądu zgodnie z powyższymi kryteriami poddane zostały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia 11 marca 2014r. umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia określonego jako "odbudowa istniejącej drogi wraz z utwardzeniem powierzchni gruntu działek budowlanych w W.". Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie Kolegium podało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęło na wniosek B. Sp. z o.o. jako strony postępowania z dnia 1 kwietnia 2014 r. Wskazać zatem należy, że w aktach sprawy znajduje się datowane i nadane w dniu 1 kwietnia 2014 r. pismo strony skarżącej, skierowane do SKO w W. za pośrednictwem Urzędu Gminy w W. określone jako "Odwołanie", zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia 11 marca 2014r. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe pismo zostało wniesione w terminie otwartym dla złożenia odwołania od ww. decyzji. Skarżącym decyzję doręczono bowiem w dniu 19 marca 2014 r. – tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 2 kwietnia 2014 r. W takiej sytuacji istotne było dokonanie prawidłowej kwalifikacji wniesionego przez strony podania. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka w terminie dla wniesienia odwołania domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 11 marca 2014 r. Tryb odwoławczy - jak wynika z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. - nie przewiduje jednak stwierdzenia nieważności decyzji. Nie oznaczało to jednak, zdaniem Sądu, że analizowane podanie nie zawierało żądania w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Było zatytułowane odwołanie, zawierało wnioski dowodowe, skierowane zostało za pośrednictwem organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia w terminie do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji fakt, że skarżąca żądała stwierdzenia nieważności decyzji mogło oznaczać tylko tyle, że domagała się ona pozytywnego dla siebie rozpatrzenia sprawy poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które jej zdaniem było rażąco niezgodne z prawem, a nie, uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zamiast postępowania odwoławczego. Podnieść w tym miejscu wypada, że zasada dwuinstancyjności postępowania stwarza stronie szerokie możliwości obrony jej interesu prawnego. Zgodnie z tą zasadą, sprawa powinna być rozpatrzona i rozstrzygnięta dwukrotnie, zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B.Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. CH Beck 2009, s. 79). Inaczej jest w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, gdzie organ bada wyłącznie, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych też względów w judykaturze podkreśla się, że postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed trybami nadzwyczajnymi. W wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn.akt II OSK 903/06, NSA stwierdził, że gdy odwołanie złożono w warunkach jego dopuszczalności, musi być rozpoznane w pierwszej kolejności. W postępowaniu odwoławczym będą bowiem brane pod uwagę wszelkie ewentualne wady postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też błędy dotyczące zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym także i takie, które odpowiadają przesłankom z art. 156 § 1 k.p.a. Nie można również pominąć, że orzecznictwo (podobnie jak komentatorzy procedury administracyjnej), przyjmuje pogląd, że przepis art. 156 k.p.a. nie ogranicza stosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych tylko do decyzji ostatecznych, jak czynią to przepisy art. 154, art. 155 i art. 145 k.p.a. Co do zasady dopuszczalne jest zatem stosowanie tego trybu wobec decyzji nieostatecznych. Jednakże wybór środka zaskarżenia zależy od strony, która może skorzystać z postępowania instancyjnego lub nadzwyczajnego (por. NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. II OW 10/05). Aprobowane są zatem poglądy, co do tego, że brak formalnych przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego (por. wyroku NSA z dnia 1 października 2002 r., II SA 2990/01, z dnia 14 lutego 2007 r. II GSK 290/06, nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie pismo skarżącej Spółki z dnia 1 kwietnia 2014 r. nie zawiera wyraźnego wniosku, wskazującego, jednoznacznie i wyraźnie, na wybór przez nią nadzwyczajnego a nie zwykłego trybu zaskarżenia. Nie wynikało z niego w sposób wyraźny, że strona rezygnuje z trybu odwoławczego na rzecz postępowania nadzwyczajnego. Skoro istniały wątpliwości, niedopuszczalne było samodzielne zakwalifikowanie tego podania jako wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Takie działanie organu mogło prowadzić do skutków dla stron niekorzystnych. W orzecznictwie niejednokrotnie podkreśla się bowiem, że treść żądania strony wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazuje ona bowiem na adekwatną dla ustalenia zakresu postępowania normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, a organ związany jest tym żądaniem. Jeśli zatem wniosek o wszczęcie postępowania budzi wątpliwości co do tego, czego dotyczy, powinnością organu jest wyjaśnienie treści żądania strony. Obowiązek podjęcia takich działań wynika w szczególności z zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 Kpa ) i zasady udzielania stronom przez organy informacji faktycznej i prawnej ( art. 9 Kpa). Organ otrzymując pismo strony nie może zatem sam precyzować jego treści, dokonując swoistej wykładni pisma i intencji strony. Zgodnie z wymogiem art. 9 k.p.a. organ powinien natomiast udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek w tym zakresie. Kolegium z powyższych obowiązków się nie wywiązało pomimo, że z przyczyn wcześniej podanych pismo z dnia 1 kwietnia 2014 r. nie mogło być interpretowane jako wyraźne żądanie rozpoznania sprawy w trybie nadzwyczajnym a nie w trybie odwoławczym. Sąd wykazał, że może ono stanowić żądanie rozpatrzenia sprawy w zwykłym toku instancji. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzając ja decyzja Kolegium podjęte zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procesowych – art. 9, art. 8, art. 7 k.p.a. przez zakwalifikowanie pisma Spółki jako żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym bez wyjaśnienia rzeczywistej woli tego podmiotu. Działanie takie prowadziło też do ograniczenia praw skarżącej do ochrony jej interesu prawnego w zwykłym trybie instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wyjaśni, przy udziale strony skarżącej – po uprzednim pouczeniu zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 9 k.p.a. – jaki w istocie środek zaskarżenia stanowi pismo z dnia 1 kwietnia 2014 r. - i w zależności od wyjaśnienia wdroży tryb odwoławczy lub nadzwyczajny. Bez wyjaśnienia tej kwestii rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym jest przedwczesne. W związku ze złożonymi wnioskami dowodowymi strony skarżącej złożonymi w trybie art. 106 § 3 u..p.p.s.a Sąd wyjaśnia, że pierwszy z nich nie został uwzględniony, gdyż przeprowadzenie tych dowodów nie było konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy – co jasno wynika z treści niniejszego uzasadnienia, natomiast drugi wniosek, jako złożony po zamknięciu rozprawy, był spóźniony. Mając powyższe na uwadze Sąd zgodnie z art. 145 § 1 lit. c. u.p.p.s.a orzekła jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uwzględnia regulację zawartą w art. 200 ww. ustawy.