II SA/Wr 648/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. Ż. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 500 (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Z., działając na podstawie art. 40 ust.1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz.U z 2018 r. poz. 1202), odmówił P. Ż. przeniesienia decyzji nr [...] z dnia [...] Starosty Z. o pozwoleniu na budowę budynku warsztatu samochodowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej w granicach działki nr [...], położonej przy ul. Z. w Z., wraz z decyzją nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą zamienny projekt budowalny. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody D. wniósł P. Ż., zarzucając niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na błędnej wykładni prawa. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda D. - po rozpatrzeniu odwołania P. Ż. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 40 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, organ który wydał decyzję określoną w art. 28 jest obowiązany, za zgodą strony na rzecz której decyzja została wydana do przeniesienia jej na inny podmiot, jeżeli przejmie on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 40 ust. 3 ww. ustawy, stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, są jedynie podmioty pomiędzy którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Organ stwierdził, że w przypadku zamierzeń inwestycyjnych obejmujących więcej niż jednej obiekt (w znaczeniu nadanym przepisami Prawa budowlanego) istnieje, na podstawie art. 40, możliwość dokonania przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu także w części, o ile owa część zamierzenia inwestycyjnego może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Pogląd, dotyczący możliwości przeniesienia pozwolenia na budowę w części, po wystąpieniu przesłanki że wybrany obiekt lub zespól obiektów może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, prezentowany jest w literaturze i orzecznictwie. Analizując w tym kontekście decyzję o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym oraz z projektem budowlanym zamiennym, organ doszedł do konkluzji, że objęta wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę inwestycja polegająca na budowie budynku stanowiącego warsztat samochodowy wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce nr [...] (która powstała w wyniku podziału działki nr [...]), stanowi obiekt budowany, który nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem wskutek jego wyodrębnienia z całości. Wydzielony wraz z tą działką budynek warsztatu nie posiada bowiem niezależnej infrastruktury technicznej, obejmującej jedynie działkę nr [...], gdyż część instalacji zewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji deszczowej i wewnętrznej linii zasilającej energetycznej, niezbędnej do samodzielnego funkcjonowania tego budynku przebiega przez działkę sąsiednią. Oznacza to, że warunek funkcjonalnej i technicznej samodzielności budynku objętego wnioskiem, nie został spełniony. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł P. Ż. zarzucając organowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1/ art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że częściowe przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz skarżącego, pozostaje niedopuszczalne; ponadto brak wskazania jakie przepisy techniczno-budowlane naruszył skarżący i w jakim zakresie ewentualne naruszenie tych przepisów skutkowały tym, że budynek na działce nr [...] nie może być eksploatowany jako odrębny obiekt budowlany; 2/ brak przeprowadzenia koniecznych czynności dowodowych mających na celu rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym brak ustaleń w zakresie możliwości samodzielnego funkcjonowania budynku warsztatowego na działce nr [...]. Zarzucając powyższe skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019, poz. 2167) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Sprawując powyższą kontrolę, w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 – dalej jako "p.p.s.a.") sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, niezależenie od zarzutów skargi, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawę przepisu art. 145 § 2 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że postępowanie administracyjne ukształtowane zostało mocą regulacji konstytucyjnych i ustawowych jako postępowanie dwuinstancyjne, zatem uruchomienie procedury kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia, oparte zostało wyłącznie na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym, tylko wskutek czynności strony jaką jest wniesienie zwyczajnego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia). W konsekwencji uprawnienie do działania organu odwoławczego powstaje jedynie wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego – jako uprawniony podmiot – wystąpi z odpowiednim podaniem (odwołaniem, zażaleniem), co prowadzi do przeniesienia kompetencji orzeczniczych na ten organ. Inaczej mówiąc, dopiero po wniesieniu odwołania przez stronę postępowania, organ drugiej instancji uzyskuje uprawnienia do podjęcia czynności procesowych zmierzających do weryfikacji zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, czego wyrazem jest wydane przez niego orzeczenie administracyjne. Odwołanie – w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – stanowi podanie o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a. Fakt, że odwołanie nie musi spełniać szczególnych wymogów co do treści, nie oznacza jednak, że nie musi ono spełniać minimalnych wymogów formalnych jakie ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie – obok innych elementów – musi być podpisane przez wnoszącego podanie. Co do zasady przy podaniu pisemnym, podpis powinien być własnoręczny. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że podpis własnoręczny to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zatem tylko złożenie takiego podpisu na podaniu, może być kwalifikowane jako spełnienie wskazanego wymogu formalnego (pomijając uregulowanie zawarte w art. 63 § 3 a k.p.a, gdyż w niniejszej sprawie nie występuje uregulowana tam sytuacja). Nie może zatem budzić wątpliwości, że choć postępowanie administracyjne (w tym również odwoławcze) charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa organ do którego takie podanie wniesiono, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia braku formalnego, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji nie zastosowania się do wezwania (pozostawienia podania bez rozpatrzenia). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże również organ odwoławczy. Oznacza to, że w sytuacji braku podpisu pod odwołaniem, na podstawie ww. normy organ odwoławczy powinien wezwać wnoszącego podanie do jego podpisania ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach nieusunięcia tego braku. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że zawierają one pismo z dnia 30 maja 2019 r. stanowiące odwołanie sporządzone na komputerze, w którym jako odwołującego się wskazano P. Ż. Pismo to skierowane do Wojewody D. wniesione zostało do organu pierwszej instancji za pośrednictwem poczty. Do siedziby organu wpłynęło w dniu 31 maja 2019 r. Z akt wynika również, że to właśnie ten dokument przekazany został przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 132 k.p.a. do Wojewody D., w wyniku czego podjęta została zaskarżona obecnie decyzja. Treść pisma oprócz wskazania osoby wnoszącej podanie (przez podanie imienia, nazwiska i adresu) zawiera również zarzuty odnośnie decyzji organu pierwszej instancji. Nadto załączone zostały do niego załączniki. Co jednak istotne pismo stanowiące odwołanie nie zostało podpisane przez wnoszącą je osobę. Brak podpisu pod odwołaniem stanowi brak formalny tego pisma, który uniemożliwiał nadanie temu środkowi prawnemu dalszego biegu. Usunięcie zaś wskazanej przeszkody w rozpoznaniu odwołania powinno nastąpić poprzez wezwanie wnoszącego odwołanie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania odwołania, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Pomimo zaistniałego braku formalnego odwołania, Wojewoda nie zastosował się do nakazu płynącego z art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał strony do jego usunięcia. W konsekwencji wbrew ciążącym na nim powinnościom, nie dokonał wyczerpującej kontroli formalnej odwołania przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, w rezultacie czego nie został usunięty brak procesowy mający istotne znaczenie dla prawidłowości wszczęcia postępowania odwoławczego. Odwołanie nie podpisane przez stronę – do czasu usunięcia tego braku – nie mogło bowiem wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało Wojewody do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Pomimo tego, organ wydał decyzję w toku instancji odwoławczej w której orzekł co do istoty sprawy. Takie działanie spowodowało, że decyzja odwoławcza wydana została z oczywistym naruszeniem zasady skargowości na której oparta jest instytucja odwołania, gdyż Wojewoda dokonał czynności orzeczniczej, którą mógł dokonać jedynie na skutek odwołania spełniającego wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy działał bez odwołania w wyniku czego wydał swoją decyzję z urzędu. W wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93 (Wspólnota 1995, Nr 2, s. 16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą podanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Podobnie w wyroku z dnia 15 września 2000 r. ( sygn.akt III 417/00, LEX nr 47217) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak podpisu pod odwołaniem uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania tj. możliwość jego rozpoznania. W tych okolicznościach należało przyjąć, że również zaskarżona decyzja - podjęta bez uprzedniego wezwania do usunięcia braku odwołania przez własnoręczne podpisanie go przez stronę - wydana została przez ten organ z urzędu, a więc z rażącym naruszeniem prawa i jako taka, dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1157/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 875/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Łd 1431/10 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 902/16). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie poprzez wezwanie strony do usunięcia braku odwołania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – p.p.s.a orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wskazanej ustawy