II SA/Wr 649/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 17 czerwca 2024 r. nr SKO.GP/41/22/24 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. Decyzją nr RGKŚ.6730.123.2023 z 07 marca 2024 r. Wójt Gminy M. (organ I instancji) odmówił ustalenia na rzecz A. C. (skarżący) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] we wsi W. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od wskazanej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (SKO, Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 17 czerwca 2024 r., nr SKO.GP/41/22/24 utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym sposób ustalania warunków zabudowy wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które określa zasady i tryb przeprowadzenia analizy funkcjonalno-przestrzennej obszaru analizowanego w granicach ustalonych w myśl § 3 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Kolegium wyjaśniło przy tym, że mocą ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), zmienione zostały niektóre przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część tych zmian weszła w życie 24 września 2023 r. Jednak zmiana w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w takim zakresie, iż ustawodawca ograniczył maksymalny obszar analizowany do 200 m, zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. przepis w zmienionej formie, do spraw wszczętych po 24 września 2023 r. (tak jak w niniejszej sprawie) stosuje się dopiero po dniu utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie. SKO wskazało także, że aktualnie obowiązujące Studia zachowają moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy ("Plan ogólny") w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. Gmina M. nie ma uchwalonego planu ogólnego, tym samym ograniczenie obszaru analizowanego do 200 m nie ma zastosowania. Zresztą, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji nie ograniczył obszaru analizowanego do 200 m, a zatem zarzut odwołującego się w tym zakresie nie jest zasadny. Dalej organ odwoławczy wywodził, że zakres postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie determinuje treść art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia zacytowanych warunków wynikających z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zaś analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę wnioskodawcy. Analiza ta sporządzana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przywołanych wyżej przepisów w tym wyżej wskazanego rozporządzenia. Przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego bowiem opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy, bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy Kolegium podniosło, że w decyzji pierwszoinstancyjnej organ powołał się na nieobowiązujący przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). § 3 cyt. rozporządzenia został uchylony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U.2021.2399) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 3 stycznia 2022 r., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż organ I instancji przyjął do analizy obszar o jakim mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. tj. został on wyznaczony w odległości odpowiadającej trzykrotności frontu terenu objętego wnioskiem strony (117 m, czyli 3 x 39 m), co czyni zadość zasadom określonym w powołanym wyżej, aktualnie regulującym tę kwestię art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zasadą jest, jak podkreśliło SKO, iż ową trzykrotną szerokość wyznacza się od granicy nieruchomości i tak organ uczynił w niniejszej sprawie. W wyniku przedmiotowej analizy ustalono, że w tak wyznaczonym obszarze brak jest zabudowy, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, które korespondowałyby z charakterem zamierzonej inwestycji, a mianowicie zabudowy o charakterze jednorodzinnym, co z kolei prowadzi do trafnego wniosku o braku zachowania wymogu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało przy tym, że mylnie organ I instancji twierdzi, że spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 ustawy wymaga, aby działka sąsiednia, na podstawie której mogą być ustalone warunki zabudowy, była dostępna z tej samej, co działka objęta wnioskiem, drogi publicznej. W tym zakresie orzecznictwo sądowe wskazuje, iż działką sąsiednią, jest każda działka znajdująca się w obszarze objętym analizą. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Niemniej jednak w niniejszej sprawie brak jest działki sąsiedniej nie tylko dostępnej z tej samej drogi publicznej, ale także brak jest takiej działki w całym obszarze analizowanym. Przy czym organ zwrócił uwagę, że stosownie do o przepisów, front działki to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę i zastrzegł minimalny zasięg obszaru analizowanego. Odnosząc się w tym kontekście do zarzutu odwołania, jakoby organy mogły poszerzyć granice obszaru analizowanego ponad minimalny wymagany ustawa, Kolegium podniosło, że wielokrotnie już podkreślało w swoich orzeczeniach, iż sztuczne poszerzanie obszaru analizowanego po to tylko, aby poszukiwać zabudowy, mija się z celem ustawy, która stoi na straży zapewnienia ładu przestrzennego. Rozszerzenie granic obszaru analizy urbanistycznej jest możliwe w pewnych przypadkach, ale nie może być wykorzystywane w celu poszukiwania zabudowy niezbędnej do ustalenia warunków zabudowy zgodnych z żądaniem inwestora. Ewentualne rozszerzenie granic obszaru analizy mogłoby być uzasadnione nieproporcjonalnie niską szerokością frontu działki inwestycyjnej czy też nieproporcjonalnie małą powierzchnią działki inwestycyjnej w stosunku do działek znajdujących się w sąsiedztwie Dalej organ wywodził, że w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie dopatrzyło się okoliczności, które uzasadniałyby zwiększenie obszaru analizowanego poza minimalną szerokość, prawie dwukrotnie (z wyznaczonego obszaru minimalnego odległości 117 m na obszar 220 m). Podkreślało, że działka odwołującego się położona jest na terenach rolnych, w sąsiedztwie działek użytkowanych rolniczo oraz mających charakter leśny. Najbliższa zabudowa, pojedynczy dom, znajduje się w odległości 220 m w linii prostej od granic nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i jest to zabudowa na działce nr [...]. Przy czym jest to pojedynczy budynek. Około 289,0 m (w linii prostej) od granic działki, na działce nr [...] znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna - budynek nr [...], około 385,0 m (w linii prostej), od granic działki, na działce nr [...] od znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna - budynek nr [...]. Co oznacza, że w wyznaczonym obszarze analizowanym, brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy czym, co należy podkreślić brak jest też innej zabudowy. Kolegium zauważyło też zabudowę na działkach nr [...] i [...], które także nie znajdują się w obszarze anulowanym, ale są bliżej działki odwołującego się, niż działka nr [...]. Jednak znajdująca się tu zabudowa to budynki gospodarskie związane z produkcją rolniczą (co Kolegium wie z urzędu). Odwołujący się zaś planuje budowę budynku mieszkalnego. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że zabudowa zagrodowa jest nierozerwalnie związana w znaczeniu funkcjonalnym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, gdyż stanowi kompleks (zespół) budynków służący prowadzeniu gospodarstwa rolnego (w ramach jednego podwórza). Budynek mieszkalny jednorodzinny jest tu związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym, ponieważ zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego użytkowników. W tej zaś sytuacji planowane przez odwołującego się budynki jednorodzinne o funkcji czysto mieszkaniowej nie nawiązują do budownictwa zagrodowego, co jest równoznaczne z brakiem kontynuacji funkcji (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/13, publ. Lex 1498081 - stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1175/14, publ. Lex nr 2033975). Wobec takiej konstatacji Kolegium uznało, że wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa i wbrew twierdzeniom odwołującego się została poprzedzona dostatecznie wnikliwą analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który poddano trafnej ocenie. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. C. wniósł skargę do tutejszego Sądu. W skardze decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 6 ust. 2 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "p.z.p.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędne ich zastosowanie i nieuwzględnienie, że brak jest niezbędnych do zastosowania tego artykułu ustaleń faktycznych, skoro organ I instancji błędnie określił granice obszaru analizowanego na 117 metrów przyjmując, że jest nim trzykrotność szerokości frontu analizowanego terenu, w sytuacji gdy ustawodawca nie wyznacza terenu maksymalnego, który należy brać pod uwagę w celu ustalenia warunków zabudowy. Zarzucono również naruszenie art. 61 pkt 1 p.z.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że może zostać zabudowana tylko ta działka, w sąsiedztwie której, w odległości mniejszej lub równej trzykrotności szerokości frontu terenu, istnieje jakaś zabudowa, do której można byłoby się odnieść przy ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy ustawodawca nie stawia wymogu istnienia takiej zabudowy i nie tworzy ograniczeń w tym zakresie, oraz naruszenie art. 61 ust. pkt 1 p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że przy wyznaczaniu granic terenu analizowanego, należy wziąć pod uwagę cechy istniejącej już zabudowy, a na analizowanym terenie istnienie budynków mieszkalnych na dużych obszarowo działkach, jest immamentną cechą zabudowy. Decyzji zarzucono także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 136 k.p.a. i art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo stwierdzenia błędów wykładni i stosowania prawa materialnego, skutkujących brakiem ustaleń faktycznych organu I instancji, pozwalających na wydanie decyzji w pierwszej instancji. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi dodatkowo wniesiono o przeprowadzenie dowodów z ogłoszenia o przetargu na sprzedaż przez Gminę M. nieruchomości sąsiednich do działki [...] w W., tj. działek nr [...], [...], [...] i [...] z ustaleniem warunków ich zabudowy z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, uchwały Rady Gminy M. z dnia 22 marca 2024 r. wraz z załącznikiem nr 7 fa fakt objęcia nieruchomości sąsiednich w stosunku do działku nr [...], tj. działek [...], [...] i [...] planami planistycznymi e celu przeznaczenia ich pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. Skarżący wniósł również o zobowiązanie przez Sąd Gminy M. do przedłożenia do akt sprawy decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 października 2024 r., na fakt określenia warunków zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko. Pouczony o wniosku o tryb uproszczony skarżący nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i zasadami postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny w tak zakreślonych granicach legalności zaskarżonej decyzji orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Materialnoprawne podstawy ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zostały unormowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w ustawie następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Słusznie Kolegium przeprowadziło przy tym analizę stanu prawnego wskazując, które uregulowania znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Dalej trzeba powiedzieć, że ustalenie przez kompetentny organ administracji publicznej, czy ustawowe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Zgodnie z art. 61 ust. 5a p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jak trafnie zauważyło Kolegium, mocą ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), zmienione zostały niektóre przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część tych zmian weszła w życie 24 września 2023 r. Jednak zmiana w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w takim zakresie, iż ustawodawca ograniczył maksymalny obszar analizowany do 200 m, zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. obowiązuje do spraw wszczętych po 24 września 2023 r. (tak jak w niniejszej sprawie) dopiero po dniu utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie. Jak ustalił organ, Gmina M. nie ma ustalonego planu ogólnego, zatem omówiona zmiana nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zakres obszaru analizowanego w niniejszej sprawie został przez organy ustalony prawidłowo. Sąd w całości akceptuje stanowisko omówione w sposób szczegółowy przez Kolegium, że pomimo faktu braku określenia obszaru maksymalnego, nie do zaakceptowania byłoby działanie organów polegające na rozciąganiu granic tego obszaru i poszukiwanie w nim zabudowy podobnej, tak aby możliwe stało się wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem. Niweczyłoby to w całości cel wyznaczania obszaru analizy urbanistycznej. Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wprowadził "zasadę dobrego sąsiedztwa", zwanej inaczej "zasadą kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten, wynikający z konieczności zachowania wymogów ładu przestrzennego, jest dopuszczeniem do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowym działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za taką wykładnią tego pojęcia ustawowego przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zatem, nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Oczywistym jest nadto, że zasada ta nie może, w sposób oczywisty doprowadzić do zbytniego ograniczenia prawa zabudowy i ograniczenia prawa własności, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie chronione wartości, wskazane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) Przenosząc dotychczas poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać przede wszystkim trzeba, że inwestycja, dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy dotyczy budowy domu jednorodzinnego. Zasada kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Dla oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyroki NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1937/18 oraz z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że w obszarze analizowanym występują tereny rolnicze niezabudowane z każdej strony działki nr [...] we wsi W. W obszarze analizowanym, co do którego jak wyjaśniono, Sąd nie ma wątpliwości, że został wyznaczony prawidłowo, brak jest działki sąsiedniej, tożsamej z planowaną inwestycją, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie został spełniony. Obszar analizowany został w sprawie wyznaczony prawidłowo, zgodnie z przepisami przytoczonymi i wyjaśnionymi przez Kolegium. Frontowa szerokość działki wynosi 39 metrów, zatem minimalna średnica obszaru analizowanego musi wynosić trzykrotność tej wartości czyli 117 metrów. I taką wartość w analizie przyjęto. Przy czym należy zaznaczyć, że jak wynika z załącznika w postaci mapy, nawet w przypadku powiększenia obszaru analizowanego o kilkadziesiąt metrów, to i tak, każda działka w analizowanym obszarze stanowiłaby działką rolniczą, niezabudowaną. Skarżący wskazuje przy tym na ogłoszenia o przetargu czy też wydanych decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy dla położonych niedaleko nieruchomościach. Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że przepis art. 61 p.z.p. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i wymaga dla spełnienia przesłanek istniejącej zabudowy. Tymczasem ani decyzja o warunkach zabudowy, ani zamierzenia planistyczne gminy, nie mogą być interpretowane jako istniejąca zabudowa. Stąd zarzuty skargi w tym przedmiocie nie mogły zasługiwać na akceptację. Dodatkowo działki o numerach [...]-[...] nie sąsiadują z działką zainwestowania i nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Co więcej, w ich bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się działka nr [...], dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest już zabudowana budynkiem wolnostojącym. Jednakże działka ta znajduje się jednocześnie niemal 400 metrów od działki skarżącego, stąd nie mogła znaleźć się w obszarze analizowanym. Zasadnie zatem organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jak wskazuje bowiem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy" (porównaj wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygnatura II OSK 682/20, LEX 3458765). Stan faktyczny sprawy jestt bezsporny, a w ocenie Sądu, organy w sposób nie budzący wątpliwości i prawidłowy, oceniły go zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wewnętrznym. Analiza przedmiotowej sprawy wskazuje, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji prawidłowo powyższe okoliczności ustaliły i w swojej ocenie uwzględniły. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez organy, że brak jakiejkolwiek zabudowy sąsiedniej wyklucza wydanie warunków zabudowy. Sąd wyjaśnia również, że o ile rozważył dowody przedstawione przez stronę wraz ze skargą (uchwałę Rady Gminy oraz ogłoszenia o przetargu) i omówił we wcześniejszej części uzasadnienia ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o tyle sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego w zakresie wnioskowanym przez stronę, tj. zobowiązana organu do złożenia określonych dokumentów do akt sprawy. Zasadniczo sąd administracyjny jako sąd kasacyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe, jako uzupełniające, może mieć miejsce wyłącznie z dokumentów i tylko w przypadku gdyby nie przedłużyło to postępowania art. 106 § 3 p.p.s.a). Stąd wniosek skarżącego o zobowiązanie Gminy do przedłożenia wydanych w innych sprawach decyzji o warunkach zabudowy, nie mógł być uwzględniony przez Sąd. Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że decyzje o warunkach zabudowy wskazują jedynie możliwy kierunek zagospodarowania nieruchomości i nie są jednoznaczne ze zrealizowaniem określonej w nich inwestycji. Mając na względzie dotychczasowe rozważania, zdaniem Sądu, skarga nie mogła być uwzględniona, stąd po myśli art. 151 p.p.s.a., należało orzec, jak na wstępie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.