II SA/Wr 65/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010r. sprawy ze skargi A. na uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju z dnia 29 kwietnia 2009r. Nr XXXI/192/09 w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Polanica Zdrój oddala skargę A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju z dnia 29 kwietnia 2009 r. nr XXXI/192/09, którą stwierdzono zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Polanica Zdrój. W skardze wskazano, że zdaniem strony skarżącej zapisy zawarte w Studium w rozdziale II Kierunki zagospodarowania miasta Polanica Zdrój wykluczają w sposób jednoznaczny koncentrację zabudowy w pobliżu rzeki B. D. oraz w rejonie zagrożenia zalewaniem wodami powodziowymi, a taką możliwość dopuszczają zapisy skarżonej uchwały w pkt 50, określającym zasady zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem MT/U 4. Skrajnym przykładem naruszenia prawa jest pkt 50 ustęp 3 lit. j, który brzmi "należy zapewnić niezbędną ilość miejsc postojowych na posesji własnej inwestora, dopuszcza się lokalizację jednokondygnacyjnego parkingu podziemnego także pod ciągiem pieszym KWP 2. Zdaniem skarżącej zapis ten jest sprzeczny zarówno ze Studium, jak i samym projektem planu, który w § 9 zakazuje realizacji kondygnacji poziemnej dla nowych obiektów na obszarach bezpośrednio zagrożonych powodzią. Zdaniem A. jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju z dnia 29 kwietnia 2009 r. nr XXXI/192/09 wynika z faktu, ze są dzierżawcą pomieszczeń w budynku bezpośrednio objętym planem, nadto w powodzi z 1998 r. ten teren uległ zalaniu, a zatem narażone jest zdrowie i mienie skarżących w przypadku wystąpienia kolejnej powodzi. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Zdaniem Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju skarżąca nie ma tytułu prawnego dla skutecznego skarżenia uchwały stwierdzającej zgodność projektu planu ze Studium, Odnośnie zaś do samych zarzutów, zdaniem strony przeciwnej, skarżona uchwała jest prawidłowa, a sam projekt planu w sposób jeszcze pełniejszy niż studium zabezpiecza teren przed skutkami zalania i powodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej w skrócie "u.p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest uchwała Rady Miejskiej Polanica Zdrój z dnia 29 kwietnia 2009 r. (nr XXXVII/213/09, stanowiąca załącznik nr 2 do uchwały nr XXXI/193/09) podjęta w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MPZP CENTRUM z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Polanica Zdrój". Uchwałą tą, przywołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organ stanowiący gminy stwierdził zgodność projektu opisanego planu z ustaleniami uchwały tego samego organu nr XLVIII/337/2006 w sprawie określenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Polanica Zdrój. W pierwszym rzędzie należy zatem rozważyć, czy uchwała stwierdzająca zgodność projektu planu ze studium jest uchwałą podjętą w zakresie administracji publicznej, a w konsekwencji czy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być zaskarżona do sądu administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że taka uchwała podlega kontroli tychże sądów poprzez art. 101 ustawy ustrojowej (vide np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 2091/06, LEX nr 341285 w uzasadnieniu którego wskazano, że "przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby stwierdzenie zgodności planu ze studium nastąpiło w formie odrębnej (?) uchwały, ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z prawem jej zaskarżenia do sądu administracyjnego ). Podzielając, zatem (co do zasady), ten pogląd należy skonstatować, że uchwała podlega zaskarżeniu do sądu. Zaskarżenie uchwały podjętej w sprawie w zakresie administracji publicznej jest możliwe (jak już wcześniej zasygnalizowano) w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji skarżącej. Tak też Sąd postąpił w rozpoznawanej sprawie. Według komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004, s.196 i n.), "Konstrukcja przepisów art. 101 istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami KPA, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnień dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 SamGminU może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami KPA. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie przepisów KPA, wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia". Interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 140 i n – przyp. Sądu). Naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy (czyli oceny skarżonej uchwały). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (...) jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego (j. w.). W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą. Dokonując pod tym kątem analizy sytuacji prawnej strony Sąd uznał, że strona skarżąca niewątpliwie nie ma interesu prawnego w skarżeniu opisanej uchwały, co wynika z faktu, że nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego, do naruszenia którego mogłaby doprowadzić skarżona uchwała, na co także wskazuje zakres jej regulacji. W konsekwencji przechodząc do oceny czy interes prawny strony skarżącej został kwestionowaną uchwałą naruszony, Sąd doszedł do negatywnych wniosków. Jak bowiem wynika ze złożonego do akt, na żądanie Sądu, dokumentu w postaci umowy strona skarżąca legitymuje się jedynie węzłem obligacyjnym, który ją wiąże z właścicielem nieruchomości położonej w P. przy ul. K. [...]. Konstrukcja regulacji zawartej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie budzi wątpliwości: Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Inaczej mówiąc, ustawodawca nie wiąże wyłącznie możliwości wniesienia skargi na uchwałę w zakresie administracji publicznej z samym posiadaniem interesu prawnego, ale wymaga aby ta okoliczność bezpośrednio wiązała się z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Kwestionując uchwałę w trybie omawianego przepisu, trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała – naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną strony skarżącej, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W ocenie Sądu, w świetle dotychczasowych rozważań należy jednoznacznie stwierdzić, że skoro sąd nie dopatrzył się po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, to tym bardziej nie może być mowy o naruszeniu jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej. W rozpoznawanej sprawie nie może ujść uwadze fakt, że skarżąca legitymuje się jedynie umową dzierżawy lokalu użytkowego, łączącą stronę skarżącą ze Wspólnotą Mieszkaniową ul. K. [...] P. Z. W świetle tejże umowy A. w P. Z. otrzymała w dzierżawę pomieszczenia piwniczne o łącznej pow. 103 m2 na czas nieokreślony. Stosownie do treści art. 693. § 1 Kodeksu Cywilnego przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. W konsekwencji tytuł prawny strony skarżącej ogranicza się jedynie do lokalu użytkowego, jest pochodny od właściciela nieruchomości i nie ma związku z kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie gminy. Reasumując, w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić aby skarżąca w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została pozbawia pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizację. Wobec tego, że skarżąca nie wykazała skutecznie w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę, przyjmując, że brak naruszenia interesu prawnego skarżącej nie otworzył drogi do merytorycznej oceny aktu.