II SA/Wr 654/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia .... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB w Z.) decyzją z ...., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), nakazał S. P. oraz C. P.(będących współwłaścicielami działki nr ... położonej w miejscowości R.) dokonanie w terminie do 30 września 2011 r. rozbiórki części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej nieruchomości, którego w samowolny sposób wykonano rozbudowę polegającą na wykonaniu nowych pomieszczeń (łazienki), zwiększając kubaturę powyższego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono bezsprzecznie, że w latach 1995-2010 S. P.wraz z niepełnoletnim wówczas swoim synem K. P., bez uzyskania pozwolenia na budowę rozbudowali istniejący budynek mieszkalny (wymiary rozbudowy 3,55 m x 2,10 m), poprzez wykonanie murowanych ścian przedłużając ściany istniejącego wykusza o wymiar 1 m w kierunku obiektów gospodarczych, i wykonaniu dachu o konstrukcji drewnianej. Dodał, że przedmiotowa dobudowa (łazienka) połączona jest konstrukcyjnie oraz funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. PINB w Z. zaznaczył, że zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.b. przebudowa i odbudowa jest traktowana jako budowa (zmienią się charakterystyczne parametry obiektu) i dlatego inwestor lub właściciel nieruchomości przed przystąpieniem do realizacji tego typu inwestycji powinien uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i otrzymać decyzję o pozwoleniu na budową. Organ I instancji zaznaczył, że chociaż współwłaściciele wyrazili niechęć zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej to PINB w Z.i, na podstawie art. 48 u.p.b., podjął próbę zalegalizowania tej inwestycji zobowiązując te osoby do złożenia w terminie 5 miesięcy stosownych dokumentów. W tej sytuacji organ dodał, że w związku z bezskutecznym upływem terminu był zobligowany na podstawie art. 48 ust. 4 u.p.b. do nakazania rozbiórki wykonanej samowoli budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T.P. (zwana dalej odwołującą lub skarżącą) wskazując, że jest byłą żoną S. P. i na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego we W. z dnia ...., ma przyznane prawo wraz z dwójką synów do korzystania z części pomieszczeń mieszkania położonego w R.. Zaznaczyła, że nie podważa słuszności wydanej decyzji, ale wnosi o "powtórne rozważenie sprawy" i umorzenie postępowania oraz kosztów legalizacji obiektów, gdyż nie będąc właścicielem nieruchomości nie mogła wykonać nałożonych na S. P. oraz C. P. obowiązków, a obecnie wystąpiła do Sądu Rejonowego w Z. o pozwolenie na wykonanie w zajmowanym mieszkaniu niezbędnych prac remontowych i "uzyskanie uprawnienia decydowania o nim". Odwołująca podkreśliła, że właściciele nieruchomości specjalnie chcą doprowadzić budynek do takiego stanu (poprzez usunięcie łazienki, garażu, drewutni, ogrzewania piecopodkowy), by nie można było w nim mieszkać, a zarówno ona jak i jej dzieci nie mają możliwości ani środków finansowych, aby zamieszkać gdzie indziej. Dodała, że aktualnie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej. W odpowiedzi na wezwanie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DWINB we W.) do wykazania interesu prawnego uzasadniającego posiadanie przez nią status strony postępowania, odwołująca w piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. wskazała, że podstawę prawną jej interesu prawnego stanowi art. 58 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm., w skrócie k.r.o.) oraz następujące orzeczenia: wyrok Sądu ... r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny w Z. z dnia ... r. Zaznaczyła, że kwestionowane obiekty powstały dzięki gromadzonym przez nią przez lata oszczędnościom i dzięki pomocy jej syna K., a aktualne prowadzone postępowanie jest aktem zemsty jej byłego męża za to, że wystąpiła o zwrot nakładów jakie poniosła na remonty poczynione w budynku w R.. DWINB we W. decyzją z dnia ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze wskazując w uzasadnieniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy (w szczególności aktualny wypis z rejestru gruntów) jednoznacznie wskazuje, iż odwołująca nie jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym nie legitymuje się interesem prawnym, który dawałby jej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podkreślił, że brak przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Organ odwoławczy zaznaczył, że istotne jest rozróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego, tzn. stanu, w którym konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może tego zainteresowania wesprzeć poprzez odwołanie się do przepisów prawa materialnego. A zatem – jak wskazał DWINB we W.- status prawny strony wynikać musi bezpośrednio z przepisów prawa materialnego, nie jest natomiast kwestią uznania organu administracji publicznej, nie decyduje o nim również wewnętrzne przekonanie danego podmiotu. Organ podkreślił, że przesłane przez odwołującą dokumenty nie wskazują na posiadanie przez nią interesu prawnego, gdyż np. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia ..., przyznano jej prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości R., gmina Ś., oznaczonej jako działka nr ... i działka nr .... natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy nieruchomości zlokalizowanej na działce nr ..... W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca powtórzyła wcześniejszą argumentację i wniosła o "ponowne rozpatrzenie sprawy, umorzenia postępowania w przedmiocie rozbiórki łazienki i pozostawienia tego obiektu dla dobra jej jeszcze uczących się dzieci". Skarżąca podkreśliła, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę spowoduje, że jej dzieci pozostaną bez warunków socjalno- bytowych ("bez toalety, bez pralki, bez ogrzewania, bez miejsca do składowania opału i narzędzi"), a nadto podniosła, że nie stać jej finansowo na kupno innego mieszkania, a nie będąc właścicielką przedmiotowej nieruchomości nie uzyska pozwolenia na wykonanie jakichkolwiek prac budowlanych. DWINB we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja DWINB we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r. nie narusza prawa. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie DWINB we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołująca nie jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanej na działce nr ..., a tym samym nie legitymuje się interesem prawnym, który dawałby jej status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem twierdząc, iż jej interes prawny wynika z art. 58 § 2 k.r.o. oraz wyroków sądów powszechnych, w tym zwłaszcza wyroku Sądu Apelacyjnego we W. z dnia ..., mocą którego dokonano podziału wspólnego mieszkania stron położonego w R.do korzystania przez czas wspólnego zamieszkiwania rozwiedzionych małżonków w ten sposób, że pozwanemu przyznano do wyłącznego korzystania jeden pokój położony na parterze budynku, zaś powódce (skarżącej w niniejszej sprawie) przyznano do wyłącznego korzystania trzy pokoje położone na piętrze budynku, zaś pozostałe pomieszczenia pozostawiono we wspólnym użytkowaniu stron. W tym kontekście wskazać trzeba, iż przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli innym słowem stronę postępowania w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98,LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny – a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000r., III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu. Z powyższego wywodu wynika bezsprzecznie, iż art. 28 k.p.a. musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy nakazu rozbiórki samowoli budowlanej to należy się odnieść do uregulowań zawartych w u.p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Samowola budowlana co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki, jednakże nie jest on orzekany bezwzględnie, gdyż od daty wejścia w życie nowelizacji u.p.b., t.j. od dnia 11 lipca 2003 r., nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Co również istotne procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, gdyż jest alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, przebudowanego) obiektu budowlanego. Adresatem decyzji wydanych w trybie art. 48 u.p.b., a zatem i stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym, może być, stosownie do regulacji zawartej w art. 52 u.p.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jak słusznie zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, "nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 u.p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji." W niniejszym postępowaniu skarżąca nie podnosiła, iż jest właścicielem działki, na której zlokalizowano samowolę budowlaną, a jedynie powoływała się na regulację art. 58 § 2 k.r.o. i wydane na jej podstawie rozstrzygnięcie w wyroku rozwodowym o podziale wspólnego mieszkania stron położonego w R.do korzystania przez czas wspólnego zamieszkiwania. Wyraźnie trzeba zaakcentować, iż tymczasowy, a tym samym przejściowy charakter orzeczenia "quoad usum" wiąże się z tym, że reguluje ono sposób korzystania z mieszkania tylko na czas wspólnego w nim zamieszkiwania rozwiedzionych małżonków, którzy w przyszłości mają zamieszkać oddzielnie. Nie można zatem w tym przypadku mówić nawet o substytucie prawa własności przynależnego byłemu małżonkowi, który przed wyrokiem rozwodowym zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym stanowiącym składnik majątku osobistego drugiego małżonka. Pozycja prawna takiej osoby zbliżona jest raczej do lokatora w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronnie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianach kodeksu cywilnego (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), co w żaden sposób nie uprawnia ją do korzystania z praw właścicielskich. Podobnie nie można skarżącej przyznać statusu inwestora, nawet w sytuacji gdy finansowała lub współfinansowała realizowane samowole budowlane, skoro w dacie orzekania nakazu rozbiórki nie posiadała ona takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby jej na wykonanie nakazu. W konsekwencji zatem należy przyjąć, iż stroną w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej w niniejszym postępowaniu, a ostatecznie również i nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, mogli być jedynie współwłaściciele nieruchomości zabudowanej w R., tj. były mąż skarżącej i jego brat. Oni też byli adresatami decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów, po tym jak wyraźnie oświadczyli, iż nie są zainteresowani przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego dokonanej samowoli budowlanej. Tym samym zachodzi brak przesłanek prawnych do przyjęcia, że skarżąca była osobą legitymowaną do wniesienia odwołania od rzeczonej decyzji. Z przedstawionych powodów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.