II SA/Wr 654/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: starszy asystent sędziego Aneta Brzezińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z/s w W. na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę postanawia: odrzucić skargę. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy M., wydanym w sprawie: ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością gminy M. organ wykonawczy gminy, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3) oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506) i zarządzenia nr [...] Wójta Gminy M.z dnia [...] r. w sprawie: wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M.w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu, zmienionego zarządzeniem Wójta Gminy M.Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Wójta Gminy M.w z dnia [...] r. sprawie: wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu, Wójt Gminy M. zarządził, że (§ 1) ogłasza się pisemny przetarg nieograniczony na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością Gminy M. Ogłoszenie o przetargu stanowi załącznik do niniejszego zarządzenia. Ogłoszenie o przetargu podaje się do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy M.oraz zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej tutejszego urzędu w kategorii "Nieruchomości, wykazy sprzedaż/dzierżawa" pod adresem [...] (§ 2.) Wykonanie zarządzenia powierza się kierownikowi referatu Rozwoju Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska. (§ 3.) zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wałbrzyskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z/s w W., działające przez pełnomocnika złożyło skargę na Zarządzenie Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] r. Skarżonemu aktowi zarzucono naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zw. z art. 37 ust. 4 i art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. przepisami ustawy o zamówieniach publicznych – poprzez próbę ominięcia regulacji prawa zamówień publicznych w zakresie dostaw wody wraz z usługami towarzyszącymi pod pozorem przetargu z ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż Gmina M.chce jednocześnie z umową dzierżawy zawrzeć de facto odrębną umowę na zamówienie usługi hurtowych dostaw wody dla Gminy Marciszów i Zakładu Gospodarki Komunalnej Wodociągi M.wraz z usługami towarzyszącymi, zawoalowaną instrumentalnie, jako niby tylko poboczne postanowienia (prawa i obowiązki) umowy/stosunku dzierżawy, chociaż zobowiązanie się do prowadzenia hurtowych dostaw wody na rzecz Gminy M.nie ma przecież z punktu widzenia cywilnoprawnego ze stosunkiem dzierżawy nieruchomości żadnego związku; Niewłaściwym zastosowaniu art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz 31 ustawy o samorządzie gminnym i art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie kwestionowanego zarządzenia, a w konsekwencji ogłoszeniu przetargu na dzierżawę gruntów i urządzeń, podczas gdy w rzeczywistości wójt nie był uprawniony do wydania skarżonego aktu, z uwagi na legitymowanie się przez stronę skarżącą zabezpieczeniem roszczenia w postaci służebności czerpania wody, czym naruszył uprawnienie skarżącej do korzystania z tego mienia. Dalej strona podnosi, że zakwestionowane zarządzenie rażąco narusza delegację, zawartą w uchwale RG M., zezwalającej na standardowe wydzierżawienie tych nieruchomości, a nie zawarcie umowy o współpracy gospodarczej; skarga zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie istotnych elementów w załączniku do zarządzenia; błędnej wykładni art. 38 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 2 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 693 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 272 ust. 1 i 2 i innymi ustawy Prawo wodne- poprzez zawoalowaną w akcie próbę nałożenia quasi opłaty za pobór wód płynących, nadto stanowi próbę ominięcia przepisów limitujących wysokość czynszów dzierżawnych nieruchomości gminnych i jest sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem umowy i stosunku dzierżawy, uzależniając rozmiar ekwiwalentnego wzajemnego świadczenia pieniężnego dzierżawcy (czynszu) od rozmiaru jego działalności i to w ujęciu potestatywnym, uzależnienie rozmiaru pieniężnego świadczenia dzierżawnego nie tylko od wolumenu wody wydobytej przy udziale wydzierżawionej infrastruktury, ale także od ilości wody wydobytej na terenie Gminy K.G., co stanowi rzeczywistą próbę "opodatkowania" wydobycia wody w gminach ościennych. Mając na uwadze wskazane zarzuty strona wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca szeroko motywuje podniesione zarzuty. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, względnie o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. Zdaniem organu strona skarżąca nie może skutecznie wnieść skargi na zarządzenie Wójta Gminy M. nr [...], bowiem nie została spełniona przesłanka naruszenia interesu prawnego strony, zatem przesłanka z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie została spełniona. Zdaniem organu kwestionowane zarządzenie jako oświadczenie woli nie podlega badaniu przed sądem administracyjnym, a jedynie podlega kognicji sądu cywilnego. Zarówno w skardze jak i w kolejnym piśmie procesowym strona skarżąca wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy, poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga podlega odrzuceniu. Po pierwsze trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem sądu szczegółowa analiza przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia zarzutów (zawartych tak w skardze, jak i piśmie procesowym) wskazuje, że żadnego z podniesionych tam argumentów nie sposób zakwalifikować jako hipotezę normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego dało by się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia przetargu. U podstaw legitymacji skargowej aktu z zakresu administracji publicznej tu zarządzenia w sprawie ogłoszenia przetargu leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność zarządzenia z prawem i równocześnie naruszenie przez nie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Tym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2 (...) r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał (tu: zarządzenia) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na akt otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowane zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Zdaniem pełnomocnika skarżącej zarządzenie narusza uprawnienie strony, wynikające z postanowienia sądu powszechnego, wydanego w sprawie zabezpieczenia żądania ustanowienia służebności czerpania wody. Sąd nie podziela tego stanowiska. Zarówno judykatura, jak i orzecznictwo sądowe są zgodne, że orzeczenie zabezpieczające, wydane w postępowaniu cywilnym, ma jedynie tymczasowy charakter ochrony roszczenia pieniężnego lub niepieniężnego. W efekcie nie tworzy ono, po stronie skarżącej spółki interesu prawnego, a tym bardziej nie może być mowy o jego naruszeniu. Omawiając dalej kwestię interesu prawnego skarżącej trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący akt organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a tym aktem. Związek ten polega na tym, że (tu) zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała (lub inny akt z zakresu administracji publicznej – przyp. sądu) naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba przypomnieć raz jeszcze, że to skarżąca winna wykazać, że zaskarżonym zarządzeniem został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni, aktualny i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Kolejno należy także powtórzyć, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej własny, indywidualny i aktualny interes prawny. Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego na-ruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., od-rzucił skargę.