II SA/Wr 655/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 5 lipca 2024 r. nr SKO.GP/41/48/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Po rozpoznaniu odwołania J. K. (dalej: skarżący) od decyzji nr 52/2024/WZ wydanej w dniu 13 maja 2024 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy M. (dalej: Burmistrz) o ustaleniu na rzecz G. H. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na części działki [...], obręb G., gmina M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ II instancji, Kolegium) uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania (decyzja SKO z dnia 5 lipca 2024 r.). Sprzeciw od powyższej decyzji złożył skarżący. Wskazał, że zaskarża "... część uzasadnienia /elementu równouprawnionego z jej osnową, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a./, uznając jednocześnie że rozstrzygnięcie SKO odpowiada prawu". Wskazał, że we fragmentach uzasadnienia, w których SKO ocenia stanowisko odwołującego się od decyzji organu I instancji, a dotyczących norm i zagadnień zawartych w: - art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie uzbrojenia - art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych dotyczących zadrzewienia śródpolnego - art. 7 i 7a k.p.a. w zakresie pełnego wyjaśnienia stanów faktycznych i uzyskania uzgodnień od wskazanych w ustawie organów, tj. w zakresie ochrony przyrody i w zakresie ochrony gruntów rolnych - art. 8 § 1 k.p.a. w zakresie bezstronności organu I instancji w prowadzonym postępowaniu - ocenie istnienia zabudowy w granicach minimalnych analizowanego obszaru, organ II instancji narusza prawo. Skarżący precyzuje, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego z urzędu, na podstawie art. 136 k.p.a., w celu prawidłowego ustalenia stanów faktywnych i prawnych, co doprowadziło do nieprawidłowych interpretacji i wniosków. Skarżący zwrócił się o uchylenie wskazanych fragmentów uzasadnienia i dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wskazując, że wszystkie zarzuty strony zostały rozpoznane w postępowaniu odwoławczym. Kolegium nie podzieliło większości zarzutów odwołania, ale uznało, że poparcie znajduje zarzut dotyczący braku uzasadnienia co do poszerzenia obszaru analizowanego. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że organ zastosował odstępstwa w stosunku do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jednak nie uzasadnił dlaczego te odstępstwa zastosował, co powinien uczynić w toku ponownego rozpoznania sprawy. Kolegium stoi przy tym na stanowisku, że aby organ odwoławczy mógł skontrolować kwestie ustalania parametrów przyszłej zabudowy, to musi posiadać dane źródłowe, a więc dane dotyczące szerokości poszczególnej zabudowy w obszarze analizowanym, wysokości, geometrii dachu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej także jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO uchylająca decyzję Burmistrza i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja SKO podjęta została na podstawie art. 138§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 775), który to przepis daje organowi odwoławczemu kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja organu II instancji została oprotestowana sprzeciwem. Powoduje to, że kontroli sądowej poddana została prawidłowość zastosowania instytucji z art. 138§2 k.p.a., to znaczy uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. Kontrola sądowa sprawowana nad administracją publiczną polega na badaniu, czy organy administracji prawidłowo realizują swoje kompetencje, w tym w zakresie zebrania materiału dowodowego kompletnego i obrazującego okoliczności sprawy w takim stopniu, aby móc wydać legalny akt administracyjny. Jednym z przejawów tej kontroli jest badanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji, instytucji uregulowanej w rozdziale 3a p. p. s. a. (art. 64a – art. 64e). Według przepisu art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138§2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach przedmiotowej sprawy: sprzeciwiający się podważył legalność skorzystania przez SKO z art. 138§2 k.p.a., choć w istocie rzeczy polemizuje merytorycznie ze stanowiskiem zajętym przez organ II instancji. Przepis art. 138§2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim należy wyjaśnić, opierając się na brzmieniu art. 136 §1 k.p.a., że przeprowadzenie postępowania dowodowego w lwiej części należy do organu I instancji, zaś aktywność organu odwoławczego w tym zakresie ma charakter dodatkowy, sprowadzający się do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy, dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1844/22). Naruszeniem praw strony jest sytuacja, w której organ I instancji zaniechał rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem na istotnie niekompletnym materiale dowodowym nie można oprzeć prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym koliduje z zasadą dwuinstancyjności taki stan rzeczy, w którym organ II instancji buduje fundamenty dowodowe sprawy, i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie, ponieważ stworzenie takich fundamentów przynależy do kompetencji organu I instancji. Jeżeli ciężar zebrania materiału dowodowego w istotnym zakresie zostałby przerzucony na organ odwoławczy, to należałoby przyjąć, że sprawa strony została wnikliwie zbadana jednokrotnie, co stoi w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności. A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygniecie merytoryczne, i orzec o istocie sprawy. W takim kontekście należy widzieć regulację art. 138§2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu nie powinno być traktowane jako swego rodzaju "ucieczka" przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy, ale jako zagwarantowanie stronie jej praw, i mobilizacja organu I instancji do pełnego i wyczerpującego skolekcjonowania materiału dowodowego, ponieważ przepisy wiążą z organem odwoławczym jedynie uzupełnienie tego materiału. Rdzeń dowodowy dla odpowiadającego prawu załatwienia sprawy ma być stworzony w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd rozpoznając sprzeciw związany jest brzmieniem art. 64e p.p.s.a. nakazującym oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138§2 k. p. a. Oznacza to kontrolę, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako klarowna jawi się więc konkluzja, że oceniając sprzeciw sąd administracyjny nie zajmuje się kontrolą merytorycznej strony sprawy mając na względzie prawa i obowiązki stron, ale jedynie bada, czy decyzja organu II instancji jest prawidłowa pod względem takiego stanu dowodowego sprawy, takiego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który eliminuje możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Poparcie dla takiej interpretacji Sąd odnajduje w judykaturze Sądu Naczelnego, który wyraźnie podkreśla, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1416/22). W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Problem prawny w sprawie sprowadza się więc do oceny, czy organ I instancji na tyle naruszył przepisy postępowania zmierzając do wydania decyzji, że pozostał do wyjaśnienia na tyle rozległy zakres sprawy który sprawiłby, iż orzekanie w tym zakresie przez SKO naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę wyłącznie uzupełniającego zbierania dowodów przez organ II instancji. W badanej sprawie Sąd uznał za trafne argumenty SKO podniesione w zaskarżonej decyzji, które spowodowały przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ponieważ wpisują się one w przesłanki naruszenia przepisów postępowania (przez organ I instancji) wraz z pozostałym do wyjaśnienia zakresem sprawy istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Trzeba przypomnieć, że kwestią wyjściową o kluczowym znaczeniu, w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest wyznaczenie obszaru analizowanego. Organ dysponuje pewnym zakresem elastyczności w wyznaczaniu tego obszaru, niemniej przesłanki przyjęcia określonego kształtu obszaru analizowanego muszą być przedstawione i wyjaśnione przez organ I instancji. Tymczasem organ II instancji przede wszystkim wskazał, że organ pierwszoinstancyjny nie uzasadnił w jaki sposób dokonał ustaleń w odniesieniu do kwestii poszerzenia obszaru analizowanego. Brak jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie nie pozwala na ocenę, czy Burmistrz prawidłowo ustalił obszar analizowany oraz na jakich założeniach się oparł. SKO pozyskując więc we własnym zakresie materiał dowodowy celem sporządzenia analizy obszaru analizowanego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż wobec braku jakichkolwiek danych w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji I instancji, Kolegium nie mogło bez podstaw ku temu przyjąć, że taka analiza została przeprowadzona. Jak podniósł organ odwoławczy, Burmistrz nie wyjaśnił w żaden sposób zasadności zastosowania odstępstw w stosunku do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Tym samym niemożliwa jest ocena, czy w istocie takie odstępstwa powinny zostać zastosowane w niniejszej sprawie. Brak danych źródłowych dla poczynienia powyższych ustaleń uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu argumentacja SKO, opierając się na dokumentacji sprawy, jest trafna, ponieważ wskazane przez organ odwoławczy mankamenty są realne. Sanowanie ich przez organ II instancji prowadziłoby do wykroczenia poza uzupełniające gromadzenie dowodów w postępowaniu odwoławczym, byłoby wbrew zasadzie dwuinstancyjności, zwłaszcza biorąc pod uwagę wskazaną wcześniej fundamentalna rolę obszaru analizowanego. Sąd podkreśla jednocześnie, że orzekając w sprawie ze sprzeciwu, Sąd nie ocenia, czy organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego dokonując obszernej analizy decyzji w świetle zarzutów odwołania. Wypowiedź taka byłaby przedwczesna, zwłaszcza, że w tym postępowaniu nie uczestniczy osoba, na rzecz której ustalone zostały warunki zabudowy. Założenia takie będą mogły zostać zweryfikowane dopiero w razie zaskarżenia decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tej przyczyny Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.