II SA/Wr 658/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. z/s we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutu dotyczącego postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ"), po rozpoznaniu zażalenia A S.A. we W. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] (nr [...]) uznające za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez skarżącą w toku egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z [...] (nr [...]). W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że skarżąca zarzutami zakwestionowała opisany tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] (nr [...]) nakładającej na skarżącą obowiązki wynikające ze złego stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy al. J. we W. na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "pb". Treść obowiązku określono w tytule wykonawczym jako: 1) przeprowadzenie kontroli obiektu przy al. J. we W. w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c pb, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych 2) przeprowadzenie kontroli wyżej wymienionego obiektu w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 pb, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, 3) sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku mieszkalnego (ze szczególnym uwzględnieniem: ścian konstrukcyjnych, zewnętrznych warstw elewacji, izolacji, konstrukcji dachu wraz z pokryciem, kominów, stropów, odwodnienia budynku, klatki schodowej, stolarki okiennej, przewodów kominowych, instalacji c.o., instalacji elektrycznej, instalacji odgromowej jak również innych instalacji, w odniesieniu do których stwierdzono nieprawidłowości określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości oraz sposób ich usunięcia, wskazującej możliwości zapewnienia wentylacji pomieszczeń w budynku gdzie jest ona wymagana, przyczyny oraz sposób usunięcia zawilgocenia i zagrzybienia przegród budowlanych w budynku (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania i rozwiązań, metod ich wykonywania). W ocenie organu nie można było podzielić wniesionych przez skarżącą zarzutów opartych na art. 33 § 1 pkt 1, 2 i 6 ustawy z dnia 17 VI 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) – dalej jako "upea". Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że obowiązek został wykonany, skoro przedłożone przez skarżącą dokumenty protokołów z przeprowadzonej kontroli (z XI 2017 r. i z II 2018 r.) oraz ekspertyza techniczna (ze I 2018 r.) budzą zastrzeżenia co do ich wewnętrznej spójności i nie stanowią wystarczającej podstawy do określenia przez organ nadzoru robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego. Organ opisał przy tym powody, dla których uznał treść przedłożonych przez skarżącą dokumentów za niezadawalającą. Organ nie zgodził się również z zarzutem braku wymagalności obowiązku. Wyjaśnił, że wprawdzie w decyzji nakładającej na skarżącą opisane w tytule wykonawczym obowiązki nie wskazano terminu ich wykonania, jednak nie oznacza to braku wymagalności obowiązku. Skarżąca miała obowiązek wykonać decyzję na zasadach ogólnych, tj. z chwilą uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, co w niniejszym przypadku nastąpiło z dniem 17 VIII 2017 r. Organ nie podzielił też zarzutu niedopuszczalności egzekucji, bowiem egzekwowane obowiązki wynikają z ostatecznej decyzji administracyjnej i pozostają we właściwości organów administracji publicznej. W konsekwencji należało utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznające zarzuty za nieuzasadnione. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie stosowanych przepisów prawa. Podkreśliła, że skoro decyzja stanowiąca podstawę egzekwowanego obowiązku nie określiła terminu jego wykonania, wystąpiła sytuacja braku wymagalności obowiązku. W ocenie skarżącego niedopuszczalność egzekucji uzasadnia również dowodowy charakter decyzji nakładającej na skarżącą obowiązki. Skarżąca podtrzymała również twierdzenie, że wywiązała się ze wszystkich obowiązków nałożonych decyzją, przez co i z tego powodu postępowania egzekucyjne należało uznać za bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odsyłając do motywów postanowienia zakwestionowanego skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postępowanie egzekucyjne prowadzone było w warunkach niedopuszczalności. W orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że nałożenie na stronę obok obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku także obowiązków dotyczących przedłożenia odpowiednich ekspertyz lub innych ocen technicznych następuje zawsze na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 pb. Zgodnie z art. 62 ust. 3 pb, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Stosownie zaś do art. 81c ust. 2 pb, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 II 2016 r. (II OPS 4/15) jednoznacznie wypowiedział się w kwestii wzajemnej relacji powołanych wyżej przepisów. Wyjaśnił, że art. 62 ust. 3 pb, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 pb. Sąd podkreślił przy tym, że ustawodawca świadomie nie regulował szczegółowo kwestii związanych z nałożeniem na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy obiektu budowlanego lub jego części na podstawie 62 ust. 3 pb w tym przepisie lub innych przepisach rozdziału 6 pb, gdyż te szczegółowe kwestie są uregulowane w przepisie o charakterze ogólnym, tj. art. 81c pb. Z powyższego wynikają istotne konsekwencje dla ustalenia skutków niewykonania decyzji organu nadzoru budowlanego z art. 62 ust. 3 pb w części dotyczącej obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen i ekspertyz. W myśl bowiem art. 81c ust. 4 pb, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Przepis art. 81c ust. 4 pb, który – jak wyżej wyjaśniono – znajduje zastosowanie również w przypadku decyzji z art. 62 ust. 3 pb, reguluje w sposób jednoznaczny dopuszczalną reakcję organu na przypadek nieprzedłożenia przez stronę żądanej dokumentacji lub też przedłożenia dokumentacji niewystarczającej. Organ w takim przypadku uprawniony jest zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy za niedopuszczalne należało uznać wszczęcie przez organy postępowania egzekucyjnego w administracji, skoro zakres ich kompetencji w tym przypadku ograniczał się do czynności określonych dyspozycją art. 81c ust. 4 pb. W ocenie Sądu wykluczyć należy tezę, jakoby kompetencja z art. 81c ust. 4 pb nie wyłączała możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w upea. Gdyby bowiem przyjąć, że organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do egzekwowania przedmiotowego obowiązku na podstawie przepisów upea, wówczas przepis z art. 81c ust. 4 pb jawiłby się jako zbędny (ustawowe superfluum), bowiem możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego przewiduje wprost regulacja z art. 127-135 upea. Kolidowałoby to więc z zasadniczym na gruncie reguł prawnej egzegezy założeniem racjonalności prawodawcy. Skoro ustawodawca, mocą art. 81c ust. 4 pb, jednoznacznie określił środek stosowany przez organ administracji w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku przedłożenia ocen technicznych, to znaczy, że stanowi on jedyną prawnie dopuszczalną formę reakcji. Jest to zresztą zabieg racjonalny zważywszy na dowodową funkcję decyzji i postanowienia wydawanych na zasadzie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 pb. Orzeczenia takie organ administracji wydaje, by uzyskać wsparcie strony w pozyskaniu materiału dowodowego dla potrzeb postępowania administracyjnego. Egzekwowanie takiego orzeczenia powinno być więc dokonywane w sposób uproszczony, bez konieczności uruchamiania sformalizowanego postępowania egzekucyjnego. Cel ten realizuje art. 81c ust. 4 pb, w związku z czym niedopuszczalne jest uruchamianie postępowania egzekucyjnego w sytuacji objętej hipotezą powołanego przepisu. Bez znaczenia jest fakt, że egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek formalnie mieści się w zakresie zastosowania przepisów upea, bowiem jest obowiązkiem niepieniężnym, pozostający4m we właściwości organów administracji, wynikającym z decyzji administracyjnej (art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 upea). Określając zakres zastosowania przepisów upea organ powinien bowiem uwzględniać przede wszystkim przepisy szczególne, które mogą przecież przewidywać odmienny reżim egzekwowania obowiązków publicznoprawnych, jak to ma miejsce właśnie w przypadku art. 81c ust. 4 pb. Wypada też zauważyć, że stanowisko potwierdzające niedopuszczalność prowadzenia w opisanej wyżej sytuacji postępowania egzekucyjnego w administracji było już wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 5 XII 2000 r. sygn. II SA/Gd 1425/98; wyrok WSA w Gliwicach z 23 VI 2005 r. II SA/Ka 2985/03, czy wyrok WSA w Poznaniu z 17 XI 2016 r., IV SA/Po 577/16 – publ. CBOSA). W konsekwencji rację miała skarżąca powołując się w zarzutach na art. 33 § 1 pkt 6 upea i twierdząc, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było w warunkach niedopuszczalności. Uwzględnienie najdalej idącego zarzutu skargi, wskazującego na generalną niedopuszczalność stosowania w sprawie przepisów upea, czyni bezprzedmiotową ocenę sądową zarzutów skargi w zakresie wskazującym na brak wymagalności obowiązku i jego wykonanie. Kwestie te powinny być bowiem ocenione przez pryzmat przepisu z art. 81c ust. 4 pb, a nie przepisów upea, których stosowanie w sprawie jest niedopuszczalne. Skoro takiej oceny nie dokonały dotychczas organy, to przedwczesne byłyby też rozważania Sądu w tej materii. Konkludując, organ powinien w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie egzekucyjne jako niedopuszczalne na podstawie art. 34 § 4 i art. 59 § 1 pkt 7 upea w zw. z art. 81c ust. 4 pb. Zaskarżone postanowienie, uznające zarzuty za nieuzasadnione, narusza więc powołane przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej jako "ppsa". O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącą celowe koszty w kwocie 100 zł tytułem wpisu od skargi.