II SA/Wr 664/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), As.WSA Alicja Palus, Protokolant apl. prok. Maja Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2007r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał Inwestorowi robót budowlanych związanych z przebudową budynku biurowego oraz remontem istniejącej kanalizacji deszczowej realizowanych na posesji przy ul. G. [...] we W., wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem kanalizacji deszczowej w obrębie posesji; ustalić wymagania dotyczące niezbędnego zabezpieczenia poprzez uniemożliwienie dostępu osobom trzecim na teren posesji, oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 30 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia, określonych dokumentów i opracowań. W wyniku oprotestowania tego postanowienia przez P. M. organ odwoławczy postanowieniem nr [...]z dnia [...] r., utrzymał je w mocy. Inwestor wykonał nałożone postanowieniem obowiązki polegające na przedstawieniu w wyznaczonym terminie określonych dokumentów i opracowań z których wynika, że istnieje możliwość doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt.3 w związku z art. 71 ust. 3, art. 83 ust. 1, art. 84 ust.1, art. 84a ust. 1, art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 206, z 2003 r., poz.2016 z późn. zm.) i art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z 2001 r.. z późn. zm.) nałożył na spółkę z o.o. A. z siedzibą przy ul. K. P. [...] we W. - Inwestora robót budowlanych związanych: z remontem budynku o przeznaczeniu biurowym, realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., oraz z samowolnymi robotami budowlanymi polegającymi na remoncie i rozbudowie kanalizacji deszczowej znajdującej się na posesji przy ul. G. [...] we W., obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 30 dni od otrzymania niniejszej decyzji: 3 egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego obejmującego remont istniejącej kanalizacji deszczowej i odcinki kanalizacji deszczowej samowolnie rozbudowanej wokół remontowanego budynku na posesji przy ul. G. [...] we W., wraz z remontem istniejącej przepompowni i elementami urządzeń w niej zamontowanych, z gabarytami tych urządzeń 3 egzemplarzy orzeczenia technicznego o poprawności podłączenia rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu budynku, oraz zamontowania urządzeń w przepompowni, opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe i wymagane uprawnienia budowlane zaświadczenia o przynależności autorów opracowań do Okręgowej Izby Zawodowej. w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, P. M. podniósł, iż nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem zarzucając, że użyte w zaskarżonej decyzji sformułowania są nieprecyzyjne i niezgodne z istniejącym stanem faktycznym, W ocenie odwołującego się samowolne prace budowlane nie miały charakteru rozbudowy istniejącej kanalizacji deszczowej a były budową nowej instalacji deszczowej. Ponadto treść decyzji "opiera się na wyniku postanowienia nr [...] z dnia [...] r., które w ocenie odwołującego się nie jest wiarygodne", gdyż nie było przez Inwestora wykonane. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. NR [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1, pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na Inwestora – A. spółka z o.o. z siedzibą przy ul. K. P. [...] we W. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z remontem budynku przy ul. G. [...] we W., w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia [...]r. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie P. M. nie zasługuje na uwzględnienie. Jakkolwiek przytoczone w uzasadnieniu odwołania argumenty nie znajdują w ocenie organu odwoławczego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym oraz ustaleniach poczynionych w toku postępowania, jednakże zdaniem organu drugiej instancji stwierdzić należy, że oprotestowane rozstrzygnięcie jest wadliwe. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nadzoru budowlanego, przed upływem dwumiesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane, wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem; przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Stwierdzić zatem należy, iż sformułowania obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji nie wypełniają dyspozycji zawartej w przywołanym wyżej przepisie. W ocenie organu drugiej instancji w sprawie prawidłowo została zastosowana procedura naprawcza, przewidziana przepisami Prawa budowlanego zmierzająca do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż przytoczone unormowanie prawne bezspornie udziela takich kompetencji organowi administracyjnemu. W toku postępowania jednoznacznie ustalono, że wykonywane roboty budowlane stanowiły istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego na tej podstawie pozwolenia na budowę. Nałożone na Inwestora, postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane obowiązki zostały wykonane. W opracowaniu wykonanym przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. C. B., pod nazwą Ekspertyza Budowlana w przedmiocie prawidłowości wykonania robót przy remoncie kanalizacji deszczowej na posesji przy ul. G. [...] we W., autor zalecił natychmiastowe podłączenie rur spustowych do wykonanej kanalizacji deszczowej przy czym z ekspertyzy tej wynika, że celowość wykonania remontu kanalizacji deszczowej podyktowana była jej złym stanem technicznym co potwierdza notatka służbowa (załącznik nr 1) i protokół nr 1 (załącznik nr 4) ponadto przewody, studzienki i zbiorniki kanalizacji deszczowej wykonano z materiałów i prefabrykatów odpowiednich dla tego typu instalacji a także podkreślono, że konieczność wykonania ścianki szczelnej, w miejscu wykopu pod studnie przepompowni wynikała z niekorzystnych warunków gruntowo-wodnych w obrębie wykopu pod studnię przepompowni jak również, że ścianka szczelna wykonana została w sposób odpowiedni. Ponadto z przedłożonej przez Inwestora ekspertyzy konstrukcyjnej dotyczącej wpływu robót związanych z wykonaniem kanalizacji deszczowej na stan techniczny sąsiedniego domu jednorodzinnego, którego właścicielem jest P. M. wynika, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż przyczyną uszkodzeń (zarysowań stropów i ścian) w domu jednorodzinnym przy ul. G. [...] były roboty budowlane związane z wykonaniem kanalizacji deszczowej - wskazując jednocześnie na inne przyczyny. Nie wykazano w ekspertyzie faktu występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku, zdrowia i życia użytkowników oraz mienia. Podkreślenia wymaga fakt, że zaskarżona decyzja nie kończy postępowania. Dopiero poprawne wykonanie nałożonego na Inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego pozwoli organowi nadzoru budowlanego merytorycznie zakończyć, toczące się w sprawie postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie." W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. M. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Skarga zasługuje na uwzględnienie: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z dyspozycją art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga skargę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art.1 § 2 u.s.a ) zaskarżonego aktu, czynności, tudzież bezczynności organu administracji publicznej. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dokonywanej według wskazanych kryteriów była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. NR [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z w całości i nakładająca na Inwestora – A. spółka z o.o. z siedzibą przy ul. K. P. [...] we W. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z remontem budynku przy ul. G. [...] we W., w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia [...]r. W świetle tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja jako wadliwa podlega uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i twierdzeń formułowanych w skardze i jej uzasadnieniu, gdyż te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. Na wstępie zauważyć należy, że stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 51 Prawa budowlanego w swoim obecnym brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888). Ustawa ta weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r., a więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. a zatem organ miał obowiązek zastosować art. 51 Prawa budowlanego z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej powołaną ustawą. Stosownie do obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 51 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, (postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych) właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Na marginesie podkreślić należy, iż literalnego brzmienia przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że decyzja powinna być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, a nie przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia stronie (tak też między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2006-02-08, VII SA/Wa 504/05, opublikowany w Legalisie ) Bezspornym w sprawie jest, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nakazał Inwestorowi robót budowlanych związanych z przebudową budynku biurowego oraz remontem istniejącej kanalizacji deszczowej realizowanych na posesji przy ul. G. [...] we W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z remontem kanalizacji deszczowej w obrębie przedmiotowej posesji w dniu [...]r. Rzeczą więc organu odwoławczego zanim przystąpił do merytorycznej oceny a w konsekwencji zmiany treści nałożonych przez organ pierwszej instancji obowiązków na etapie postępowania odwoławczego, była wcześniejsza analiza samej prawnej dopuszczalności wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr [...] nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania stosownego projektu budowlanego powykonawczego, dokonana w świetle przewidzianego w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dwumiesięcznego terminu, liczonego od dnia wydania określonego w art. 50 ust.1 postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie dokonując w niniejszej sprawie w ramach kontroli instancyjnej takiej oceny zachowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. przy wydawaniu decyzji nr [...] dwumiesięcznego terminu nałożonego na tenże organ ustawowo w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ odwoławczy naruszył wskazany przepis jak również przepis art. 138 § 1 Kpa, wydając przedwcześnie przy nienależytym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy decyzję merytoryczno – reformacyjną. W tym kontekście zważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 kpa polega zarówno na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, jak i kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz dokonaniu oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, bądź w zażaleniu. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego stosownie do treści art. 138 kpa było dokonanie kompleksowej merytorycznej i prawnej oceny ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowości postępowania i zastosowania przepisów przez organ pierwszej instancji. Rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stosownie do konkretnych i należycie ustalonych okoliczności faktycznych stwarza organowi drugiej instancji oprócz zastosowanej w możliwości rozstrzygnięcia merytoryczno – reformacyjnego także i inne możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, między innymi poprzez uchylenie decyzji nakładającej na stronę określony obowiązek (w tym przypadku obowiązek sporządzenia i przedstawienia stosownego projektu budowlanego powykonawczego) bądź też uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien badając zachowanie przez organ pierwszej instancji przewidzianego w art. 51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dwumiesięcznego terminu na wydanie stosownej decyzji rozważy także celowość zastosowania i innych rozstrzygnięć w zależności od stwierdzonych w toku postępowania ewentualnych uchybień ze strony organu pierwszej instancji. Nie przesądzając wyniku sprawy uznać należy, iż organ wydając kontrolowaną w tym postępowaniu decyzję takiej analizy nie przeprowadził, co oznacza, iż wydanie zaskarżonej decyzji zapadło także z naruszeniem art. 138 § 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w pkt.II wyroku.